台湾“参与联合国”的意图、策略和困境|

美国东部时间9月17日下午，第58届联合国大会总务委员会决定，不把冈比亚等极少数国家提出的所谓“台湾参与联合国”提案列入本届联大议程。这是台湾当局自1993年推断“参与联合国”以来第11次遭到挫败。台北驻纽约经济文化代表处处长夏立言再次声称，只要“台湾参与联合国事务”一日没有成功，台湾当局绝不会放弃，会一年比一年更加强烈的提出要求。台湾当局为何死抱一个明显无法通过的提案不放呢？

台湾参与联合国的原则与意图

联合国是世界上最大也是最重要的政府间国际组织。中国是联合国的创始会员国，也是安全理事会五个常任理事国之一。1949年9月，中国人民政治协商会议通过决议，否认国民党集团的代表出席第四届联合国大会的资格，11月，周恩来总理致电联合国，指出中华人民共和国政府是代表中国人民的唯一合法政府，国民党集团已经丧失代表中国人民的任何法律和事实依据。但在美国的操纵下，1950年的五届联大没有通过苏联和印度提出的恢复中国在联合国合法席位的提案，并决定成立七人特别委员会，审议中国代表权问题，在未作结论之前，仍允许“中华民国”的代表出席联合国，想借此把中国代表权问题尽可能拖延下去。从1950到1960年，美国以所谓“中国侵略朝鲜”为借口，一直不让联大讨论中国代表权问题。

随着中华人民共和国的国际地位和影响不断提高，一些亚非拉新独立的国家不断加入到联合国中来，1961年后美国又年复一年地操纵所谓的“重要提案”，要求恢复中国代表权问题必须由联大三分之二多数通过。1971年10月25日，第26届联大通过了2758号决议，要求恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利，并把蒋介石的代表从联合国及其所属一切机构中所非法占据的席位上驱逐出去。国民党代表周书楷在离开联合国大会前发表声明，指责决议是“对联合国宪章明目张胆的违犯”，宣布“鉴于在这个会堂中所表现出来的种种疯狂无理的作法，中华民国代表团已决定不再参加这个大会的任何会议”。这是90年代以后台湾提出“重返联合国”及其附属机构问题的由来。

在蒋氏父子主政台湾期间，从1971年到1991年的20年间，台湾当局坚持一个中国立场，对参与联合国等政府间国际组织坚持“一国一席”的政策，并没有提出参与联合国及其附属机构的要求。1990年李登辉提出“务实外交”后，民进党和“台独”势力开始鼓动台湾对联合国的政策也需要改变。1991年6月，“立委”黄主文等86人向“立法院”临时提案，建议“行政院积极拓展外交关系，争取与国，并于适当时机，以中华民国名义申请重返联合国”，这一提议随后在“立法院”被通过，并要求“行政院”予以推动。　1991年9月14日民进党的吕秀莲带领“台湾加入联合国宣达团”前往纽约，在记者招待会上要求“中华民国总统李登辉和行政院长郝柏村，于本届（46届）会期之前，争取申请加入联合国”。同时，“公民投票促进会”等五个团体在台北举行游行，要求“立即举行公民投票”，以“台湾的名义申请加入联合国”。与此同时，民进党和其他“台独”势力还抛出所谓的“加入联合国宣言”，对台湾当局施加压力。

而此时的李登辉当局正想顺势将“加入联合国”作为“务实外交”的一个重要组成部分来推动。台湾很多人认为，1971年国民党集团被迫退出联合国，是当时的国际形势使然，是美苏争霸的冷战期间，美国想摆脱越战的泥沼，用打“中国牌”来牵制苏联，从而“忍痛牺牲”台湾的利益。而冷战后是一个“和平互助的合作时代”，加上台湾“政治益趋民主，经济已经起飞”，所以形势有利于“中华民国重返联合国”。　这些人并没有看到中国恢复在联合国的席位是“中国和多数第三世界国家以及在这个问题上主持正义的其他国家经过长期斗争”的结果，反映出台湾一些人盲目夸大美国的影响与作用的心态。1993年，台湾“外交部”公布“外交政策白皮书”，正式宣布加入联合国是今后台湾“外交工作之重大目标之一”，李登辉也表态要是参与联合国“在两三年内成案”。台“外交部”和“行政院”相继成立“参与联合国策略小组”和“参与联合国决策小组”，在纽约联合国总部还成立了“推动联合国工作小组”，它们负责筹划和协调“参与联合国”各项工作。1993年9月，台湾当局透过中美洲7个“友邦”向联大提案，要求联大设立“特别委员会”，研究台湾重返联合国及相关问题。此后六年间，台湾当局每年故伎重演，但均未成功。

2000年，台湾政权发生变更，新上台的民进党当局对参与联合国工作同样给予了充分的重视。陈水扁在选前发表的“跨世纪外交政策白皮书”中，就强调加入联合国是民进党一贯坚持的立场，也是“台湾外交长期奋斗的重要目标”。陈水扁上台后的8月3日接受美国记者采访时声称“台湾的全民政府能够带领人民重返联合国”，虽然“将面临一些困难”

民进党当局将“弹性、务实、温和”定为参与联合国的基本原则，主要有三个方面的内容：（1）台湾当局认为其“重返联合国的客观条件迄今尚未成熟”，但“绝不因中共之阻挠，即放弃争取应有之权力”，因此将现阶段的目标定位“宣示台湾为主权国家之事实”，增加台湾“在国际间之能见度”，以及“鉴请国际社会了解台湾所遭受不公平待遇之事实”，从而“营造有利的国际环境”，进而“争取国际社会的认同与支持”，“逐步争取多数国家的支持”，最后达到参与联合国的目的。（2）台湾推动参与联合国要以“宣示国家主权为前提”，但当局“不预设立场”，没有固定时间表，而且“不挑战中共在联合国的席位”，以“温和渐进”的方式参与联合国。（3）为了平衡对外政策与两岸政策，避免“挑衅”大陆对台采取“过激行动的口实”，台湾当局在推动方式上“强调‘参与联合国’”，二不讲少讲“重返”或“申请加入”联合国，以“增加推动的弹性”。

台湾推动“参与联合国”的策略手段

1993年以来，台湾当局每年都要推动“参与联合国”的活动，虽然最终都难免失败的结果，但其为达此目的所采取的手段及其可能产生的影响则值得重视。台湾当局的手法主要有以下几种：一是在岛内制造各种舆论，怂恿和操纵民间力量进行各种造势活动，官方再进行推波助澜，煽动台湾民众对大陆的不满和敌视。二是在国际上进行大规模地文宣，利用海外亲台人士造势，特别是每年都在联合国总部附近张贴广告，组织游行示威，以博取国际社会的同情。三是全力动员其“邦交国”向联大提案，在联大会议上发言支持台湾。四是利用频繁派高层人士访美，加大对美国政府和国会的游说力度，争取美国国会通过支持台湾的决议和在联大会议发言。五是将对外工作拓展到日本和欧盟等西方国家，希望取得它们的理解和支持。

台湾当局鼓噪“参与联合国”每年都要根据大陆政策的调整、岛内外形势的变化对“参与联合国”的目标、诉求和策略进行调整。1993年至1995年台湾就“参与联合国”提出“双重代表权”模式。这一阶段台湾当局和其“友邦”驻联合国代表联名致函联合国秘书长，提出“台湾代表权”提案，要求联大“根据会籍普遍化原则”，并“按照分裂国家在联合国已建立的平行代表权模式”设立特别委员会，审议“在台湾的中华民国在国际体系中的特殊地位情况”。1994年台湾当局在其发表的“台海两岸关系说明书”中，宣布台湾参与联合国“不挑战中国在联合国的代表权”，声称台湾和大陆应该象东西德一样都参加联合国，在国际组织中搞“一国两席”和“双重代表制”。1995年，台湾当局引发《中华民国与联合国》的小册子，宣称“中国为一历史、文化及地理之中性名词”、“中华民国在台湾早已是一个主权独立的国家”。这本小册子继续以东西德和朝韩为例，将两岸定位为“分裂国家”，刻意“平行参与联合国”。

1996年，台湾“外交部”就国际社会的反应进行评估，认为“应该进一步凸显台湾无法参与联合国所面临的法律障碍”，即2758号决议。从当年开始，台湾当局变换手法，要求其“友邦”不再提“平行代表权”，而是直接要求联合国“检视2758号决议的合法性和合理性”，在1996年8月推出的“参与联合国说帖”中，台湾当局将2758号决议说成是“冷战的产物”，台湾是“联合国的弃儿”。在1997年的提案中，台湾当局继续以“国际形势业已发生根本改变，以及两个政府同时长期存在于台湾海峡两岸之客观事实”为理由，要求联大“审查”2758号决议，并“撤销”该决议中排斥台湾的部分，“恢复在台湾的中华民国参加联合国主张及所有有关国际主张的一切法定权利”。1998年，台湾当局的提案更明确地表示“中华民国政府不再声称代表中国，只寻求代表在台湾的2180万人民”。（http://www.yytv.com.cn版权所有）

1999年7月，李登辉抛出“两国论”，为了向国际社会“说明两岸关系的新定位”，台“外交部”提出“特殊国与国关系”说帖，作为当年台湾“参与联合国”活动国际文宣的主要依据。当年，台湾当局以“两国论”为基调，对“参与联合国”的提案进行增补，要求联合国成立“工作小组”，“审视中华民国在台湾所处之特殊国际环境，以确保其2300万人民参与联合国的基本权利获得完全尊重”。在称呼上，提案首次将“中华民国在台湾”与“中华人民共和国在大陆”相提并论来彰显两岸“特殊的国与国关系”。

2000年，民进党当局刚上台，“外长”田弘茂就邀请专家开会，就台湾“重返联合国”的方式、诉求和文宣广泛征求意见。2000年提案虽然沿用1999年提案的标题，但在诉求和内容上都有不少变化。民进党当局首次没有提到对统一的诉求，而是将“应将台海安全与和平纳入联合国体系，以促进两岸和平进程”作为诉求的基调之一；提案中多数时候直接将“中华民国”与“中华人民共和国”相提并论，以凸显“台湾是一个叫中华民国的主权独立国家”。2001年，台湾当局依然延续了“要求联合国大会成立工作小组”的诉求，由于美国发生“9•11”恐怖袭击事件，使得台湾“参与联合国”引起的关注度大打折扣。2002年8月3日，陈水扁抛出“一边一国”论，引起两岸关系的紧张和美国的关注，台湾当局的动作明显低调了许多。去年和今年台湾当局都根据“一边一国”在参与联合国的名义上做文章，一改以往的“在台湾的中华民国”或“中华民国在台湾”的提法，代之以“中华民国（台湾）”，以区别“中华民国”与中华人民共和国，凸显“中华民国”指的只是“台澎金马”。

台湾“参与联合国”的困境

虽然台湾当局每年都固执地提出必定失败的“参与联合国”提案，但依然掩饰不住其“参与联合国”活动从一开始就在理论和实践上都面临着很多难以化解的困境和矛盾。

第一，“一个中国”的国际政治现实与台湾开展“参与联合国”时的政治定位存在着结构性矛盾。台湾当局“独立政治实体”、“主权独立的国家”的定位不符合当前国际社会普遍接受的政治现实，使其在“参与联合国”时不能自圆其说，面临很多矛盾和困扰。如果台湾当局以“中华民国”或是“台湾”国家的名义谋求加入联合国，必然不会被中国政府和国际社会所接受；如果在“一个中国”的国际政治现实下进行“弹性、务实”的定位，则很难向民众解释其“独立主权国家”的宣示。也就是说，“一个中国”的国际政治现实决定了台湾“参与联合国”活动永远要受到两岸关系发展的制约，如果两岸关系不改善，其困境就无法抒解。

第二，中国政府对台湾“参与联合国”活动一直保持着高度警惕和制约；台湾当局试图通过“务实外交”突破中国政府的涉台外交，向美国、日本等国际势力求援，也很难有效果。中国政府对台湾当局在国际社会进行的任何制造“一中一台”、“两个中国”等“务实外交”活动都保持高度警惕，“台湾参与联合国”更是如此。即使某些国家出于一时的考虑会在联大上替台湾发言，但这并不表明他们就一定甘于冒同中国对抗的风险来支持台湾加入联合国。如今年的“参与联合国”提案，英美法等国都没有登记发言。

第三，台湾当局“参与联合国”的功利性使其很难得到国际社会的信任，而每年帮助台湾提出“参与联合国”提案的很多国家在很大程度上只是出于经济利益的考虑。目前接受台湾援助的国家不到40个，其中绝大多数都同台湾保持“邦交关系”的中小国家，对于广大与台湾无“邦交”的发展中国家，台湾当局要么置之不理，要么援助甚少；即使是接受援助的“邦交国”还需要在国际事务中对台湾表示支持，中南美洲和非洲的一些国家就每年都要在联合国为台湾提出其加入联合国的议案；更为明显的是，一旦台湾的“邦交国”同大陆建立外交关系，不支持台湾加入联合国，台湾便立即宣布中止援助。这些都使得“台湾参与联合国”活动名不正，言不顺。

从以上我们可以看出，台湾当局策略手段的调整，“参与联合国”提案表述方式的改变是同台湾当局不断背离一个中国原则，滑向“两个中国”、“一边一国”的大陆政策分不开的。但是，由于祖国大陆政府对一个中国原则的坚持和维护，国际社会和联合国依然奉行一个中国政策，加上台湾当局“参与联合国”本身就缺乏法理依据，台湾当局“参与联合国”最终都逃脱不了失败的命运。（http://www.yytv.com.cn版权所有）