_浅析公共政策中利益与代价的不均衡分布

政治生活中，人们常常会发现利益和代价这一对本该完美结合的有机体却出现分离的情况。面对一项公共政策，有的政策客体付出了较小的代价就能得到丰厚的收益，而有的政策客体付出了较大的代价却未得到相应的回报。这就产生了一个问题，即“公共政策带来的利益与公共政策付出的代价是否同时集中于一定的社会群体身上或是否应该集中于同一社会群体身上呢？”（注：张国庆：《现代公共政策导论》，北京：北京大学出版社1997年版，第45页。）

一

要回答以上的问题，并且更好地理解公共政策的实质，首先则应分析政策中利益和代价不均衡分布的原因。笔者将其大致归纳为以下五种：

原因一：在客观条件限制下所做的战略选择

这类公共政策常是方向性和战略性的政策。政府对全体国民负责是现代民主国家宪法的基本通则之一，为国民服务相应成为政府的基本职能，进而成为政府一切公共政策的出发点。但是，“在任何一个时间区域内，政府可以控制和使用的公共资源总是有限的，而与此同时，公众的要求却是同时产生和无限的。”（注：张国庆：《现代公共政策导论》，北京：北京大学出版社1997年版，第41页。）因此，这需要政府进行统筹规划，作出战略选择和布置，找出主要矛盾，找出决定事物发展的关键性因素，集中力量，加大政策支持，使之得到优先解决，而其他政策客体则因发展需要或条件限制常需作出利益让步。如我国改革开放以来，基于对经济基础、产业结构、地理方位、人文环境等因素的考虑，政府将东南沿海地区作为经济发展的战略重点，在对外开放、财政税收、金融信贷等方面都给予了沿海地区较多的优惠政策，使其自我积累与自我发展能力大大增强。而与此同时，在中西部地区却沿用计划经济体制下的旧政策，对粮食等农业产品实行低价征购和平价调出，使中西部地区以工农业剪刀差的形式对东部地区作出了巨大贡献；对工业原材料采取指令性调拨，不仅令企业蒙受损失，而且影响当地的税收，使中西部地区有关省份作出了很大牺牲。如今14个沿海城市如璀璨明珠镶嵌在开放带上，中国多层次对外开放的格局已经形成。我们与发达国家经济技术水平的差距缩小了，而地区间的差距却拉大了。但是，只有让一部分人先富，才能最终实现共同富裕，我们应当看到这是我们国家在公平与效率间所做的“效率优先”的选择，这种利益、代价的分配不均是在客观条件制约下所作的战略选择，集中政策资源让最关键性的问题得到优先解决，进而才能为解决其他问题奠定坚实的基础。要在同一时间解决所有问题是不可能的，只有不固守绝对的利益与代价的均等，从长远的发展角度来考虑，才能使更多的社会成员获利。公共政策需要从全社会的角度统筹公众利益，公共政策的资源调动和政策效果只有在社会大循环交换过程中才能实现。

原因二：利益间的调整与平衡

公共选择理论的经济人假说将个人看作是有理性的利已主义者，认为个人天生追求利益效用的最大化，一直到这种追求受到抑制为止。那么，为解决不同主体对利益的追求所形成的利益矛盾，政策制定应制定出不同的政策，引导有关组织和个人采取不同的行动以综合平衡各种利益关系。在这种政策下，政策制定者正是通过利益与代价的分布不均衡来保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求，通过政策作用去调整利益关系，在原有的利益格局基础上形成新的利益结构。如物价政策，有时会削弱生产者的利益，有时则抑制消费者的利益，以此来寻求生产者和消费者的利益平衡。

政策的实质就是政府把社会价值或社会利益加以确定和分配的过程，这应该是一个“社会上提出利益分配要求与决策者对社会利益格局进行分析认定的一个互动整合过程。”（注：胡伟：《政府过程》，浙江：浙江人民出版社1998年版，第173页。）在西方，由于社会利益结构分化较为明显，社会性利益表达现象较为普遍，许多人都会以某种方式参与政策制定中的权力角逐过程，因此，政策过程就是各种政治力量的相互争斗与妥协的过程。在中国，由于在相当长的一段时间里政治、经济和意识形态的高度一体化，长期以来没有形成较为明显的多元利益结构，也没有分化出相应的利益集团及其他社会性的政治输入结构以充分体现利益，因此，政府通过对于社会利益状况的认定和政策利益代价的分配来对利益关系作出调整则显得更为重要。

原因三：对公共利益的追求与维护不得不让一部分政策客体付出更大的代价

如何理解公共利益？我们可将其看作是在某些条件下，在一定的时期内，社会上的多数人可能对某些问题所持的较为一致的看法。但是正如阿罗的“不可能性定理”所表明的，社会往往不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序，即使将这里的所谓“一致”仅理解为多数决定也是很不可能的。正因为如此，现代政治经济学认为，很难说存在着什么公共利益，至少不存在一种能够明确定义、在现

有些政策从发展的角度出发，着眼于社会的根本的和长远的利益，为了维护与追求这样的利益，不得不让一部分政策客体付出更大的代价。这部分政策客体有的是既得利益受到损失，但从长远的角度分析，利益仍会大于代价；而有的则可能永远无法从该政策中获利。例如，为城市的发展需要，新的城市主干道的修建扩张，区域居民首先必须付出出行困难、噪音干扰等代价，而城市公众中的多数人并未为此付出代价，因此从近期看这些居民为了公共利益付出了代价，但从长远角度看，在工程峻工后，他们将首先获得利益，很可能最终会大于原先所付出的代价。因此可见，公共利益强调的是长远利益和根本利益，但这样的政策常常不得不以一部分人出让眼前利益为代价。

利益可能是正当的、合理的，但也可能是不正当、不合理的，某些政策客体在政策作用下也出让了更多的利益，但它们只是一些不合理的、本就不该拥有的利益，这又该另当别论。如国有企业制度下，对企业实行的行政管理导致政企不分和低效，但国企改革政策中对企业制度和政企关系的改革则意味着取消一部分政府官员的权利，也取消许多低效率企业所得到的政府保护。但是我们应看到，在这一部分政策客体眼中那些失去的“利益”本身就是不合理的，是在我们的考察中应予排除的。

原因四：对社会上少数弱者的扶持

无论人们多么强调社会平等，也无论采取哪一种公共政策，迄今为止人类社会都不可避免地存在着人们在社会公共生活当中地位不平等的问题。由于种种原因，有的利益集团发言权事实上大一些，而另一些利益集团的发言权相对小一些，从而公共政策的结果中所体现的“利益倾斜”情况就大小不一，公共政策明里或暗里在利益问题上偏向少数强者。然而在现实生活中，公平仍是人们在政策制定中追求的一种理想状态。在人们追求自身利益最大化的同时，人们会因道德或其他动因，寻求一些场合来显示平时在市场上表现不够的利他主义，对社会上的弱者进行关心和扶持。

正如詹姆斯·布坎南在论证将个人利益的假定从市场推广到公共行为上去时，认为人们在从有组织的市场活动领域进入有组织的政策活动领域时，必须改变他们的心理配备和道德配备。在市场组织本身性质里有一样东西，它揭示人的利已动机；同时在政治组织本身性质里也有一样东西，它压制利已动机，并揭示更“崇高的”动机。这正说明了关于政治行为源泉的另一观点的主旨，即公共精神，在施政过程中表现为对他人的关心。例如，我国政府规定，以残疾人为主体的社会福利企业，根据具体情况免征或减征各种税收。有的国家则规定，雇佣超过一定人数的企业必须按照一定比例招收残疾人就业。政府正是通过这些特定的政策让社会中的弱者得到相应的利益，以此使弱者得到保护并获得发展的机会，进而也体现公共精神和政策道德。

原因五：政府自身利益的驱动

政府对利益的分配，不是任意的、无的放矢的。作为公共权力的占有者，政府把利益分配给谁，首先来自于政治统治的目的。在阶级社会里，无论何种社会、何种政府，它们所制定的公共政策必须符合统治阶级的利益需求。因此，政府要选择那些与政府的价值取向一致的社会利益群体作为分配对象。

另外，还有一个问题需要澄清，即作为社会总代表的各级政府，除了全社会的利益之外，有没有自身的利益？人们愈来愈清楚地认识到，在市场经济下，政府也是多元利益主体之一，也要寻求自身的最大利益。作为一个相对独立的社会行为组织，政府是由若干成员组成的，每个成员的利益以及他们的总体利益是借政府的机构来实现的。公共选择理论认为个人都是有理性的利已主义者，个人天生追求利益和效用的最大化，一直到这种追求受到抑制为止。政府中的个人也是经济人，都天生地追求自身利益的最大化，但政府机制并不能以盈利为目的，对政府及官员的物质激励非常有限，他们常被置于“公仆”的地位而不能明确追求自身经济利益，这就使他们的自利动机受到了限制，从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益。如政府规模的最大化、部门支出的增长等都是政府追求自身利益的扩张行为。在政策领域，政府则首先是选择利益，选择那些与社会整体利益一致的方面，也选择那些与政府自身最大利益相一致的方面。这种人为的、主观的选择特征，必然使公共政策在分配社会利益时带有明显的倾向性。例如，少数政策制定者偏袒某些利益群体，经常给予这些利益群体“优惠政策”，使得他们从政策中获得更多的利益，而这些官员也会得到相应的好处。最常见的为“寻租”行为，所谓“寻租”，简单地说就是指“投票人尤其是其中的利益集团，通过各种合法或非法的途径，促使政府帮助建立自己对某一领域或行业的垄断，以谋求高额垄断利润的活动，政府官员或政府则可以因此而得到经济上或政治上的各种形式的好处。”（注：江汪、钱南：《公共选择理论导论》，上海：上海人民出版社1993年版，第93页。）在政策领域中最常见的“寻租”行为如：政府的特许权、政府的关税与进口配额、政府订货等。与此同时，在寻租活动中，利益受到损失的则是消费者、不成功的寻租者和寻租的受害厂商。

以上所分析的政策中利益代价不均衡分布的原因并非是一个绝对的划分，五种原因并非非此即彼截然割裂的，很多公共政策的利益代价分布的原因是复杂的，绝不仅是出于一方面的考虑。

二

公平与效率是人类社会发展的两个坐标，同时也是公共政策所追求的理想状态。政策力求公平，但公平绝不意味着政策中利益与代价绝对均等的公布。但是我们也应看到，为了减少一项政策实施的阻力，为了给政策执行创造更稳定健康的环境，为了更好体现政策实质，政策制定者在分配利益与代价时的方法与技巧又是绝对不可忽视的。结合第一部分的论述，笔者认为有以下几个误区是政策制定者应极力避免和注意的：

一、由于国家宏观规划和战略选择使一部分政策客体做出了巨大牺牲、付出了巨大代价的，政策制定者应注意调整步骤，将其利益与代价的不均衡度限制在合理的范围内，同时应采取措施对曾因战略选择而人为制造的利益代价分布不均的状况给予改善。

例如，我国中西部地区曾经为东部沿海的发展作出了巨大贡献。目前，我国东西部差距已高于世界上地区差距较大的南斯拉夫和印度，如不及时纠正，将会严重制约我国整体经济发展水平。与此同时，地区差距的扩大显然是背离社会主义公平原则和共同富裕原则的，任其发展必将带来更深刻的社会危机。因此，国家应在投资、金融、税收、物资、人才等方面向中西部实行政策倾斜，加大对中西部的政策支持力度，以尽快缩小原有政策所带来的利益与代价的不均衡性，为国家政治经济的进一步发展积极创造条件。

二、为了适应社会健康发展的需要，政府常常要通过公共政策去调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。这类公共政策在保护、满足一部分人利益需求的同时，抑制另一部分人的利益需求，使他们失去了更多的既得利益。为了减少这一部分人对政策落实所产生的阻力，政策制定者应对某些受损的政策客体合理地进行利益补偿。从理论上说，如果存在一种方式，能在政策执行后，既在资源配置发生改变后，将新增加的收益在所有相关的行为主体间进行分配或再分配，从而使得任何人都不受到损失，那么不论最初分配情况如何，都可以说这种改变是一种“帕累托改进”，这就是福利经济学中所谓的“补偿原理”。政策的阻力主要来自利益受损的集团，那么很显然，如果能对受损失的人进行某种形式的补偿或“赎买”，减少他们受损失的程度，便可使政策阻力减小。现实生活中这种补偿的确在许多领域内发挥着作用，例如，价格政策出台后，政府支付给居民副食补贴，以此减少居民所付代价，消除消费者对价格政策的过大阻力。因此，补偿措施虽然本身是一种消极办法，但对于削减由于利益代价的不均衡性给政策所带来的阻力来说，仍具有积极意义。

但是，“肯定补偿措施的重要作用时，也应充分认识补偿作用的局限性。”（注：樊纲：《渐进改革的政治经济学分析》，上海：上海远东出版社1997年版，第203页。）政策中的许多补偿在很多情况下只能是部分补偿，而不能是充分补偿。例如，我国经济体制改革过程中出现的“比价复归”和“收入差距复归”或“大锅饭复归”，可以说正是一种“人人嘴里塞一块肉”的作法，结果形式上发生了变化，而政策的实质并未得到真正的体现。从另一方面考察，如用数量关系来表达，补偿的增加导致政策实施阻力的减少，但同时也会导致政策收益的减少。同时补偿是一种收入的转移支付，仅这一操作本身就是费时，费钱的事，是有成本的。补偿涉及的面越广，则补偿的成本费用就越大，这时就会有一个是否合算的问题。因此，我们既要尽可能为政策的实施创造一个良好的社会环境，同时又要使政策的实质精神得到真实的体现，这其中就有一个度的问题需要政策制定者去把握。

三、对弱者的扶持政策应当注意分寸、掌握技巧，让他们从政策中所获得的利益能够发挥最大的正功能，产生积极的效果。例如，近几年国有企业经济效益普遍滑坡，亏损严重，使得企业职工的经济收入受到严重影响，因此，政府除了花费大量的人力、财力、物力对失业、下岗和待岗职工进行社会救济和再就业安置外，国家财政每年还拔出50亿元的专项基金用于补贴困难企业在职员工的工资。因此，如何对这部分贫困人员进行合理的救助就显得尤为重要。而救助是否合理的评判标准关键是看该救助在体现公平的同时，能否做到受补助员工的有效激励进而有助于促进社会的效率。我国目前对企业工资性财政补贴的分配和发放实行的是差额补助，亏损程度不同的企业，在接受不同的补贴后，其员工的最终收入相等，这样，必然会挫伤经营状况相对较好的企业的积极性，滋长依赖补助的思想，从而无法作到提高效率。

美国经济学家弗里德曼认为高经济效率来自高竞争，没有竞争就没有效率，给低收入者发放固定的差额补助不利于激发他们的进取心，有损于自由竞争，从而有损效率。他为此设计了一个负所得税方案，使有收入的人、收入较高的人在接受负所得税后的最终可支配收入比没有收入的人、收入较低的人高，这样，便可鼓励人们多工作、多收入，而不象差额补助那样挫伤劳动者的工作积极性，养成人们对补助的依赖了。所以，政策制定者在制定对弱者进行扶持的政策时，应注意效果、掌握技巧，让政策带给政策客体的利益能发挥最大的正功能。

四、针对政府由于自身利益驱使所制定的利益代价不均衡的政策的情况，我们在给予政府对自由利益的追求以理解外，也必须针对某些不公正的政府行为所带来的社会危害提出现实的解决途径。途径一：加强法制建设，在发展社会主义市场经济过程中，必须注重将公共政策的制定和执行纳入法制轨道。布坎南称其为宪制改革，要改进政府—政治过程，首先必须改革规则，公共选择的观点直接导致人们注意和重视规则、宪法、宪法选择和对规则的选择。途径二：正视市场经济条件下政府行为的经济人特征，适当考虑政府行为的经济效益。社会主义国家的政府无疑是代表广大人民群众的根本利益的，但我们不能忽视政府部门及其工作人员对自身利益的追求，应该承认其合理的自利动机，把理想与实现利益有机地结合起来，这样才能调动其积极性。