英美文官制度比较与借鉴:英美制度的不同

英美文官制度比较与借鉴

摘 要：
英国 美国 文官制度 比较 “文官”是国家机关中部分文职人员的总称。文官 制度是指国家对政府部门中的文职人员的分类、考试、录用、 考核、奖惩、晋升、调动、解职以及管理机构等作系统规定 的规章制度和管理体制,实质上是一种较为完善和规范的人 事制度，是各国政治制度的有机组成部分。英美两国的文官 制度发展至今已日趋完善，本文通过五部分对英国与美国的 文官制度进行分析和比较，以期对我国的行政体制和公务员 制度有所借鉴。

一、英美文官制度的建立与完善 英国在十九世纪中叶率先进行文官制度改革，是最早建 立现代文官制度的国家。

1854年，英国文官制度形成，随着环境的变化，英国文 官制度面临着巨大的挑战，需要通过不断的改革来完善。

二十世纪六十年代，富尔顿委员会在报告中指出了英国文官制度存在着许多缺陷，并提出要改革英国的不良传统。

但在富尔顿改革实施后文官制度仍存在问题，之后的历届政 府都其进行了探索改革。

撒切尔政府时撤销了文官部，削减文官经费、缩小文官 规模，加强了政府的政治权威。梅杰政府发表了《文官制度 的持续性与变革》，下放权力给各部门，且精简了文官队伍， 并把私人企业的人事管理办法引入政府职员管理中。到布莱 尔政府时，发表的《现代化中的政府》白皮书中提出要进一 步完善文官队伍，确立文官的政治中立性，提高其专业化素 质。

英国的这些改革，放松了管制，使政府政策具有灵活性， 且实施起来更有效率。撒切尔政府时还建立了文官工资制度 和现代业绩评估体制，使每个文官和团队有可奋斗的目标， 激励文官去寻求更有挑战性的责任。同时精简机构，分散、 下放权力，使英国的文官制度逐步成为完善的科学化体制。

美国是一个总统共和制的国家，根据宪法规定，总统经 参议院同意，有任命高级官员的权力。总统还可以在国会授 权下，任命中下级官员。1851年，众议院提出建立文官分级 考试制度的提议，不久，又颁布了有关这方面的两个法律文 件。1871年，建立第一个独立的文官机构——文官委员会。

又于1883年，通过《彭德尔顿法》，把联邦政府官员分成两 个集团——职业文官和政治官员集团。

美国的《彭德尔顿法》中授权总统可以扩大分类职位的数目。到十九世纪末二十世纪初，根据功绩制进行逐级分类 的文职已占49%以上。在1888年又颁布了新的统一分类细则， 对文官进行了更为细致和统一的划分。

1896年克利夫兰总统和文官委员会就文官晋升先后发 布条例，要求各部门对文官的工作表现加以考察并记录在案， 作为晋升依据之一。

1897年，麦金莱颁布总统令，规定凡经考试录用的文官 在被免职时，须亲自见到文字形式的正当理由和原因，并对 此提出书面答复，否则不能被撤换。保障了文官任期的稳定 性。

1907年，西奥多·罗斯福以总统令禁止所有文官参加政 治竞选活动，从而确立了对文官参与政治活动与竞选的严格 限制。

美国文官制度改革收到了很好的效果，提高了行政管理 人员的整体素质，适应了复杂的现代社会。第一，美国文官 制度以功绩制取代了“政党分肥制”，越来越多的专家和科 技人员进入政界，极大地提高了政府各个部门的工作效率。

第二，将党魁把持的政党分肥转为总统进行的权力分配。一 方面削弱党魁对文官的控制权，改善政府风气。另一方面也 确立了总统垂直领导的行政人事制度，实现了政治与行政的 协调。第三，改革也推动了美国民主化进程。选拔官员依据 的只是个人的才干、能力与工作成绩，体现了“机会均等” 原则，扩大了参政范围，推动了政治民主化。二、英美文官制度的模式及基本原则的比较 从法律的制定上讲，英国没有一部专门系统的文官法， 文官制度的法律基础散见于不同时期的政府文件中。而美国 随着资本主义经济的发展，继1883年的《彭德尔顿法》之后， 又出台了一系列的专门法律。1923年《分类法》、1939年《法 琪法》、1950年《考绩法》、1958年《培训法》，特别是1978 年的《文官制度改革法》，都为完善美国文官制度做出了巨 大贡献。

英美两国的文官制度不只在成文法和专门法的制定与 否上存在差异，还在文官录用、职务分类和他们在政府中的 政治地位上存在很大的差别。

（一）录用制度：通才与专才的区别 自1870年英国文官制度正式建立开始，它就强调“通才” 的优越性，重视文官的书面考试成绩和综合才能，而轻视专 业技术及实践工作。十九世纪中期，英国文官制度刚建立时， 文官人数有限，当时人们普遍认为文官应该是知识广博、才 能非凡，具有多方面修养的通才，因而在官员的选择中形成 了重视通才的习惯。1968年，富尔顿改革虽然对英国文官“权 力过多，而且缺乏现代管理知识和专业技术”[1]（P3） 的 弊端进行了改革，但效果并不显著。

美国的教育承袭于欧洲传统，但从这一传统中发展起来 的文官制度却强调专才的特殊地位。美国从《彭德尔顿法》 开始，就明确指出文官考试带有“专业与实用性”的特点。美国管理学家毛舍说，美国竞争考试“不应该仅仅注重以学 术知识为基础的学究式的或作文格式的训练，而且更要把考 试与即将从事的工作要求联系在一起”[2](P49)。于英国不 同，美国没有长期延续下来的官僚政治和传统，并且由于西 部边疆的急待开发以及急剧膨胀的人口，使美国在政府管理 实务中必然要走一条独特的道路。在此基础上形成“提倡一 个人应该有一种明确被认可的，并可供出售的一技之长，以 期在施展其才能中获得优厚的报酬。”[3](P4) 因此在美国， 多数情况下，高级文官被录用是以他们的特殊技能为基础的。

（二）职务分类：品位分类与职位分类的区别 在英国，施行品位分类制度。文官既有官阶，也有职位， 强调以人为中心，因人设职，而非因职择人。因此，品位分 类制度一方面有利于人事机构调整文官的职务和安排必要 的进修与培训；
另一方面，由于官阶的存在，使文官有安全 感，他们不必为工作的调动而担心自己的品位等级。但随着 1968年富尔顿的文官制度改革，品位分类制度走向了衰落。

美国在文官分类制度中属于典型的职位分类国家。美国 文官的官阶和职位合为一体，即把许多的工作职位，按照行 业与职业性质的不同，划分为若干种类，然后在各类职位中 按照责任大小、难易程度、所需资格条件划分若干等级。职 位分类制度的特点是因事设职，按职择人。因此，职位分类 不会出现同一职位的文官品位不同或是同一品位的文官职 位不同而造成的混乱，达到同工同酬的目的。另一方面，由于这一分类制度分工合理、权职分明，有利于文官人尽其才。

（三）政治地位：绝对中立与相对中立的区别 英国和美国都是民主制国家，英国是“议会制”的民主， 而美国则是“共和制”的民主。在英国的民主体制中，立法 权与行政权尽管形式上是分立的，但划分模糊。英国内阁的 大臣既服务于政府的立法部门又服务于行政部门。因此，政 府对文官参与政治和活动有较多的限制。特别是由于英国文 官必须服务于不同党派的连续政府，所以他们被要求严格保 持政治中立，即绝对中立。英国文官往往通过大臣来行使权 力，即使大臣卸任或辞职，他们也不会离职，是英国政府“从 不更换的幕后总管”。[4](P10) 在美国，人们也强调文官政治中立的原则，但比较来说， 则是“相对中立”。美国文官中包括一部分“政治性”任命 的文官，他们通常是新总统上任时通过非竞争性途径任命的。

这些文官保持绝对中立几乎是不可能，他们是总统维护和巩 固权力的支持力量。

美国文官不仅服务于总统和内阁，也服务于国会议员， 甚至服务于社会上的各种利益集团。文官为了寻找广泛的社 会支持，常把目光投向利益集团。尤其值得注意的是，与英 国相比，美国国会势力比较强大，而政党势力却相对软弱。

正是这一原因，使美国利益集团的兴起与发展成为政治现实， 随着利益集团的发展，国会、文官与利益集团的联合几乎水 到渠成。（四）基本原则的比较 1854年，《关于建立英国常任文官制度的报告》的颁布， 基本上确立了英国文官制度的基本原则，而美国文官制度的 基本原则在1883年的《彭德尔顿法》中也基本得到确立。首 先，竞争考试制度在两国都得到了实行。英国各级政府官吏 只有参加考试合格者才予以任用。当然，由选举产生的高级 官员及内阁大臣、国会议员除外。美国的竞争考试原则是把 任用行政官员建立在“功绩制”的基础之上的。同时，美国 的文官制度强调联邦文官职位在任何层次上向全社会开放。

虽然经过改革，两国的文官考试内容已经避免了只“通”和 只“专”，但仍有所侧重。

《彭德尔顿法》确立的美国文官制度的另一个原则是“职 务常任”，而这也源于英国的文官制度。相较于美国的政治 中立原则，英国文官是绝对中立，他们不参加政党，不兼任 议会议员，若无严重过错或其他意外，所有文官职务常任。

而美国在确立文官职务常任的同时也尽可能给总统保留了 一部分“政治任命”的文官和对他们解职的权力。

另一方面，英国把文官分为高级文官与低级文官，不同 级别的文官需要不同的教育程度。英国创立的高级文官，不 仅要使其作为传统意义上的政策咨询员，还要成为政府工作 的领导者和管理者。而美国也建立了“高级行政职位”，二 者有异曲同工之妙。为鼓励各级官员提高工作效率和工作质 量，两国都在考核方面实行按工作成绩付酬的功绩制。三、英美文官制度的影响 文官制度建立前夕，英国官吏制度腐败，美国政党分赃 严重。到十九世纪中后期，资产阶级因为自身利益纷纷建立 政党，争夺国家权力，使政府工作的连续性遭到破坏，政府 陷于瘫痪。为此，急需有一支稳定的文职官吏队伍来操办日 常行政事务。文官制度的产生，适应了这一要求。因此，在 政治上中立、由国家统一管理、按照严格的职位分类择优录 用、职务常任并有严格职业道德规范的文官队伍，无异是人 类历史上国家行政管理体制的巨大进步。

总的来说，文官制度就其影响有以下几个方面：
第一，通过改革，文官质量大大提高。由于文官经过择 优录用，他们具备较丰富而深厚的基础知识及相当强的业务 能力。而且他们一般任期较长，不随内阁变换而变换，因而 成为国家政局稳定和政府政策连续性的有力保证。功绩制的 发展也使两国文官队伍适应了时代的要求，保证了任用期间 的工作效率。改革后的英美国家机构政府官员队伍精炼、办 事能力强、效率高。

第二，文官制度改革是工业资产阶级在上层建筑领域内 与旧的人事制度斗争的巨大胜利。英国两次国会改革和美国 南北战争中北方的胜利，都巩固了工业资产阶级的统治地位， 而文官制度的改革，又使得用人制度更加合理，并且使政府 机构成为执行统治阶级意志的工具，这就进一步巩固了工业 资产阶级的统治地位。第三，限制官员直接介入党派活动。文官非为一党效力， 忠诚地服务于政府，有效地保证了政府政策的稳定性和连续 性。随着资产阶级政府的经济职能、社会职能不断扩大，行 政管理已经发展成知识高度密集的产业。政府以有效的方式 从文官系统现有的人力资源中挖掘潜力，培养文官个人适应 性，给政府提供一支源源不断的人力预备队。

四、英美文官制度对我国的借鉴意义 英美文官制度的确立，虽然借鉴了中国古代的科举制度， 但现代中国在过去很长一段时间里并没能建立起行之有效 的人事行政制度。直到1993年我国才公布《国家公务员暂行 条例》开始对公务员实行科学的专业化管理。与英美两国相 比，中国的公务员制度具有明显的滞后性。目前，我国的行 政体制和公务员制度正在进行改革和完善，虽然国情不同， 但它山之石，可以攻玉。

竞争考试和功绩制是英美文官录用和考核制度的核心。

邓小平同志就说过：“美国文官制度在发现人才，使用人才 方面是非常大胆的”，它“不论资排辈，凡是合格的人就使 用。”[5](P197)美国这种重视文官能力、知识和技能的做 法值得我们借鉴。

在文官录用方面，英美对只注重“通才”或“专才”进 行了改革，不断增加文官的考试内容，但仍各有注重。其实， “通才”与“专才”都是文官队伍所需要的。“通才”一般 做为行政管理人员要对各事件进行全面的判断和评估，同时也要重视专业人员所提供的信息，使“通才”与“专才”在 政府里通力合作。这样既提高了政府的工作效率又避免了政 府政策的失误。

在文官制度改革方面：一，坚持我国人事制度改革的连 续性、渐进性。人事制度的改革、发展和完善是一个长期的 过程，不可能一蹴而就，只可循序渐进。二，要建立权威性 的改革机构，确保改革的科学性和可行性。三，加强人事制 度的法制化、民主化建设。完善法律、法规，使各机构和人 员的职责权限以法规的形式设定，组织和管理严格依照程序 进行。四，加强政治、经济体制和人事制度的同步建设。认 清经济约束的同时，创造改革的广泛社会基础。

在行政监察方面，英美两国的行政监察机构独立性强， 法制体系完善，政务活动公开，惩罚措施坚强有力[6]。我 们应通过持续多面的监察制度的建设，完善我国的人事制度。

首先，加强法规建设。我国应在有关公务员纪律、竞争 上岗等方面制定单项法规。目前，我国已经颁布了《公务员 法》，要加快对公务员从政道德行为的立法进程，使公务员 履行的行为都有一套较为完整的行为准则。

其次，设置专门机构督察文官。通过多面的监察制度的 建设，建立起比较完善的廉政法律体系和监察体系。对文官 实行多层次多方位的考核，对不同考核类型和考核层次分别 制定不同的要求和标准。建立岗位责任制，使每个公务员都 明确自己的责、权、利。再次，坚持政务公开。将行政机关及受委托从事公务的 社会组织和社会公共服务机构的非保密性文件、非保密内容 的决策会议向新闻界和法律界开放，并逐步向全体公民开放， 充分发挥社会的监督作用。

最后，实行社会保障制度。学习美国的工资制度和退休 金保障制度，实行“同工同酬”、“报酬平衡”、“津贴制” 等，逐步形成优厚工资待遇和退休金保障为核心的公务员福 利保障体系。完善职业保障体系，稳定文官队伍，使公务员 不仅保有优裕的经济生活，而且享有较高的社会地位。这也 可吸引更多的优秀人才进入政府。公务员队伍的稳定，保障 了政府事务的连续性，提高政府的工作效率，为社会发展提 供有力的支持。

通过对英美两国文官制度的分析，有助于我国从本国的 具体国情和特有的经济文化背景出发，选择我国公务员制度 改革的合理方法和措施，构建我国完整的公务员法规体系， 建立起有中国特色的国家公务员制度。

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