[城乡教育资源均衡化配置选择路径]均衡路径

城乡教育资源均衡化配置选择路径

自1978年到2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人， 城镇化率从17.9%提升到53.7%。但是“土地城镇化”明显快 于人口城镇化，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民 化进程滞后，空间城市化并没有相应产生人口城市化。目前 中国有不低于2.5亿农民工，他们因户籍问题而被伪城镇化。

由于制度、政策等各种因素的影响，城乡教育资源的均衡化 配置与快速发展的城镇化之间产生了诸多的不协调。

（一）城镇化带来了城乡人口结构的变化，影响了城乡 教育资源的配置效率 传统的城乡二元结构中，城乡差异化明显，城乡人口流 动性弱，城市与乡村在资源配置上互不交叉，通常城市的教 育资源配置远高于农村。根据世界各国经济发展和城镇化的 一般规律，我国当前处于城镇化快速发展的重要时期。城镇 化关系经济社会发展全局，推进新型城镇化是现代化建设的 必然趋势。新型城镇化促进了城乡人口的快速流动和转移， 大量农村劳动力在城市实现就业。据统计，2013年全国人户 分离的人口为2.79亿人，其中流动人口为2.36亿人。这充分 说明了我国进入了城镇化快速发展的时期。新型城镇化改变 了传统的城乡二元结构，造成了大量农村随迁子女在城市就 学。大量的农村义务教育适龄人口涌入城市，同时随着人们对教育质量需求的不断提高，城市的优质教育资源空前紧张， “择校”现象、“大班额”现象纷涌不断，个别“名校”人 满为患，一个班八九十人已不足为奇。同时在农村，中小学 学生数量锐减，甚至有些农村小学出现学生数量少于教师数 量的现象。这就造成了原来城市义务教育资源配置数量与质 量均占据优势的局面被打破，城市义务教育资源在数量上相 反呈现了“紧缺”的状态，而农村义务教育资源呈现了“富 余”的状态。这种城乡人口结构的变化，严重影响了城乡教 育资源的配置效率。

（二）户籍制度改革滞后，限制了“半市民”公平享有 城市优质教育资源的权利 长期以来我国通过户籍制度实行各种社会资源分配的 管理，在一定的历史时期确实起到了非常重要和关键的作用。

但是伴随着经济的快速发展，城镇化进程迅速推进，流动人 口数量剧增，原来的户籍制度管理模式显得非常不合时宜。

国务院发展研究中心数据显示，我国农民工总量超过2.5亿 人，这些农民工成了城市中没有城市户籍的“半市民”，他 们无法完整享受城市的公共服务资源，包括义务教育的相关 资源。数据显示，有20%的农民工子女无法入读全日制公办 中小学校。这里永远存在着一个悖论，那就是假如赋予农民 工子女同样入学的机会，势必“侵占”了原本属于城市孩子 的机会，使一种不公平被另一种不公平取代。因此，研究一 种新的科学合理的资源配置制度来取代单一的户籍制度有着极强的现实意义。

（三）新型城镇化背景下，教育不公平现象向深层次转 移 传统的教育资源配置的不均衡主要表现在较为直观的 层面上，通常是“有”或者“没有”的问题。比如说城市中 小学有的硬件设施资源农村中小学就没有；
交通便利的地区 有学校，而交通闭塞的大山深处就没有；
有学校的地方孩子 就能上学，没有学校的地方孩子就不能上学……等等。这一 类的不公平现象属于浅层次的教育资源配置不均衡现象，这 一类的不公平现象也是比较容易解决的，一般通过加大财政 拨款力度以增加资金投入即可解决。目前这类浅层次的教育 不公平现象逐步得到克服，而且硬件设施建设日趋均衡，城 乡差别日益减小，甚至在有些经济较为发达地区的农村中小 学校硬件设置高于城市学校，这与近年来政府持续加大对城 乡教育差别的关注力度有关。但是，随着浅层次问题的解决， 深层次的问题不可避免地暴露出来。

如果说原来教育的差别主要体现在“量”上的话，那么 现在的差别则主要体现在“质”上。原来主要关注“有没有” “能不能”，现在则主要关注“好不好”“强不强”，比如 当前我国绝大多数地区中小学义务教育招生实行划片招生 的政策。划片招生的政策原本是政府教育主管部门为了减少 教育资源的分配不公问题和减轻教育资源短缺造成的压力 问题而采取的不得已措施，这在一定程度上减轻了优质学校的招生压力，避免了教育资源的浪费。但是显而易见的是， 这在某种意义上造成了更深层次的教育不公平问题，在“好” 学校片区内的学生可以得到更为优质的资源，而在片区外的 学生则只能叹息自身命运的不济，孩子从小就被烙上了“出 身决定命运”的烙印。在当前新型城镇化趋势日益加快背景 下，这类教育不公平现象还有继续蔓延的趋势。

二、教育资源配置不均衡对社会的危害 目前表现出来的深层次教育不公平问题将给社会带来 较多的负面影响，突出表现在如下三个方面：
（一）义务教育择校现象严重 择校现象是我国义务教育阶段的顽疾。我国各地在义务 教育阶段均存在着不同程度的择校现象，有些大城市表现的 尤为严重。有媒体就曾报道过，北京一些家长在某名校招生 报名前几天就彻夜在校门口排队，为孩子争取一个上名校的 名额。择校的根本原因是教育资源配置深层次的不均衡，从 师资配置、硬件配置到教育理念、教育管理水平等各个方面。

尤其是我国长期以来人为设置的“重点校（班）”“示范校 （班）”遗毒危害严重，造成了广大家长崇拜“名校”的心 理。再加上多数城市家庭只有一个孩子，家长不论付出多大 代价都想将孩子送入“名校”，因此“名校”一“座”难求。

面对这种局面，政府教育部门只有利用划片招生的政策加以 强制限制，这无异于削足适履、饮鸩止渴。

（二）教育资源的不均衡配置会导致腐败问题滋生有关研究成果表明，腐败源于部分人对优势资源的掌握。

在义务教育领域，有限的优势资源掌握在少数学校手中，而 广大学生家长对有限教育资源的渴望势必导致“权力寻租” 现象的发生。虽然政府部门竭力利用严格的划片政策来阻止 这种腐败现象的发生，但是现实中一些名校大班额现象的出 现证明了这种政策的无力。

（三）深层次的教育不公平更容易积累民怨 民怨往往来源于资源的分配不公，优质教育资源的配置 不均衡更容易使人民对政府和公权力产生怨恨情绪，从而影 响社会的稳定。

三、教育资源均衡化配置的原则 在新型城镇化背景下，实现城乡教育资源均衡化配置需 要掌握好如下三个原则：
（一）系统化原则 新型城镇化给城乡教育资源的配置带来了新的挑战，农 村务工人员数量庞大而无序，其随迁子女或留守子女的教育 问题给教育主管部门的管理带来了巨大的挑战，因此城乡一 体的测算和规划十分重要。利用迅速发展的现代信息等科学 技术系统化地调查、测算有关数据，系统化地对城乡教育资 源的配置进行规划是较为可行的。通过系统化的全局布局与 调整，对区域内（一般以一个县域为单位较为合适）的城乡 教育资源进行统筹规划，将能提高配置效率，节约有限资源， 避免浪费。（二）弱势补偿原则 教育资源的均衡化配置自然需要对弱势的补偿，但是需 要强调的是：这种补偿绝不是削强扶弱、劫富济贫。弱势补 偿原则是先强带动后强、先强后强共同发展的原则。通过加 大对弱势学校的财物投入力度加快硬件建设的步伐，首先从 硬件建设方面赶上甚至超过原有优势的学校，然后再通过强 弱学校结对子，优势学校带动和帮扶弱势学校的方式来实现 共同进步。

（三）动态平衡原则 在我国当前新型城镇化快速推进的过程中，对城乡教育 资源的均衡化配置掌握动态平衡原则非常重要。原因在于：
新型城镇化的进程本身就是一个动态化发展的进程，这种平 衡只能是动态的平衡，是在某个阶段的相对平衡，也是螺旋 上升的平衡。因此在对城乡教育资源均衡化配置评估时必须 用动态的眼光来衡量，不能用静态的规则来约束这种动态的 平衡。

四、新型城镇化背景下城乡教育资源均衡化配置的策略 新型城镇化背景下教育资源的均衡化配置可以从宏观、 中观和微观等三个层面来考虑。

（一）宏观层面 从更高的意义上来讲，新型城镇化建设实际上是社会总 资源的再均衡，这个过程是包括教育资源在内的各领域资源 的均衡化配置过程。因此从社会总资源均衡配置的宏观层面看待教育资源的均衡配置具有战略化的意义。城乡教育资源 的均衡化离不开城乡经济发展水平的均衡化，缩小城乡二元 结构形成的城乡教育资源分配的不均衡现状首先就需要采 取各种措施发展农村经济，提高农村经济发展水平。经济基 础决定上层建筑，只有农村经济发展了，城乡经济水平差距 缩小了，农村的公共基础服务水平才能有提高的基石，农村 的教育资源优质化配置才能是有源之水、有基之木。通过大 力调整产业结构、鼓励城市产业向农村移动，促进产业重心 向农村转移，改变原有的经济发展重心在城市的局面。同时 在国家层面应尽快出台居住证管理制度，切实实现从户籍管 理制度向居住证管理制度过渡。唯有如此，才能最大限度地 消除人为设置的有关障碍。

（二）中观层面 中观层面上主要是建立科学的教育管理制度和资源分 配制度。制度是行动的重要保障，通过建立科学合理的制度 以实现城乡教育资源均衡化配置的有法可依。这些制度包括 教育的远期理想、教育的近期目标和保障理想与目标实现的 有关教育政策等方面。要对国家、省市乃至县区的教育发展 规划进行研究与制定；
要建立科学合理的财政转移支付制度， 保障贫弱地区的教育投入力度；
要建立起合情合理的师资分 配与流动制度；
要建立可经检验的义务教育招生制度；
要建 立符合教育发展规律的学校管理制度等等。

（三）微观层面在有关政策的指导和制度的保障下，通过采取一些具体、 微观并切实可行的一系列措施来解决当前存在的、迫切需要 解决的教育资源不均衡问题。主要从如下几个方面提出建 议：
第一，他山之石，可以攻玉。充分借鉴有关地区经验， 破除“名校”现象。所谓破除“名校”现象并不是消除或消 灭“名校”，作为历史的产物，“名校”尚具有积极的榜样 作用，当然再人为建立更多的“名校”“示范校”也是非常 不可取的。因此如何有效利用这些已有的“名校”，发挥其 “名校”效应是值得研究的问题。目前，在杭州地区、济南 地区等地实行的“名校集团化办学”或者“教育集团”有着 非常强的可操作性，值得广泛推广。所谓“名校集团化办学” 就是以行政指令为主，兼顾学校共同意愿，将一所名校和若 干所学校组成学校共同体（名校集团），以名校为龙头，在 教育理念、学校管理、教育科研、信息技术、教育评价、校 产管理等方面统一管理，实现管理、师资、设备等优质教育 资源的共享。各名校集团以名校校长为领衔校长，由专家顾 问、各校区校长组成的决策机构负责学校共同体的整体规划， 并形成相应的执行系统、监督反馈系统。名校和各校之间既 有统一的协调和管理，以保证同样的教育品质，又相对独立， 追求各自的办学特色，实现互惠互助，共同成长。通过“名 校”对“弱校”的帮扶和带动，提高了“弱校”的办学水平， 同时还给“弱校”贴上了“名校”的标签，使“名校”片外的学生在自己的片区内就享受了“名校”的教育，将“名校” 教育效益实现了最大化应该是最令人欣慰的结果了。因此， 此类经验值得大力推广。

第二，引导建立合情合理的师资流动机制。人才师资是 义务教育资源的最重要组成部分，一般来讲，名校也主要是 由名师及其拥有的经验组成。因此引导师资合理流动也是快 速有效实现城乡教育资源均衡配置的有效途径之一。建议师 资的流动应遵循如下几个原则：一是要充分保护老师的积极 性，不能简单靠行政命令；
二是要有效利用奖励绩效等经济 杠杆来调动老师的积极性；
三是要注意流动与结对培养相结 合，先进带动后进，让名师传经送宝；
四是要合理划定流动 范围，要照顾流动老师的日常生活，以不过分干扰老师的家 庭生活为宜。简而言之要实行人性化管理。

第三，充分利用现代信息技术优势，实现优势资源共享 和教育现代化管理。信息技术的发展日新月异，其在教育领 域的应用也是日渐深入。首先利用现代信息技术可以有效实 现优势教育资源的共享，例如“慕课”等平台可以大范围共 享名校的优质资源，这将在某种程度上缓解师资力量薄弱的 地区或学校的燃眉之急。其次利用数据库技术和云共享技术 尽快建立全国范围内的学籍共享数据库，便于及时、快捷、 准确地掌握义务教育适龄人口的区域流动和分配特征，以此 能够有预见性和可观测性地进行教育资源的再均衡化配置。