公益诉讼【论在群体性媒体侵权案件中引入公益诉讼的必要】

论在群体性媒体侵权案件中引入公益诉讼的必要

关键词：
媒体侵权 群体性媒体侵权 公益诉讼 一、 问题的缘起 媒体侵权指在传播新闻、刊播广告和为受众提供有偿服务过程中发生的侵 害公民的人格权、著作权、经济性权利和宪法性权利的行为。从外延上看，媒体 侵权有四个层次，第一，侵害人格权，包括名誉权、肖像权、隐私权；
第二，侵 害著作权；
第三，侵害作为消费者的受众的经济性权利；
第四，侵害公民的宪法 性权利。第一、第二类媒体侵权行为即传统的新闻侵权行为，是单数侵权行为， 主要是媒体在传播新闻过程中发生的，因之提起的诉讼大多数是一对一的单数侵 权案件。这方面的研究已经很到位了。

第三类媒体侵权主要发生在有线广播电视、报刊与作为消费者的受众之间。

消费者付出了有线广播电视视听费和报刊订费（或零买），双方就发生了买卖关 系，这种买卖关系构成了合同关系，合同双方的权利义务是对等的。有线广播电 视、报刊的义务是提供符合标准的有偿服务，包括传播质量（画面和声音）、印 装质量、传播内容；
作为消费者的受众的义务是交纳约定的资费。第四类侵权行 为主要是侵害公民的表达自由和知情权这种宪法性权利。我国宪法第35条规定， 我国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由；
第41条规定，我国公 民对于任何国家机关和国家机关工作人员，有提出批评和建议的权利；
对于任何 国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控 告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。公民的批评及建 议权、控告权的实现的基础是必须知情，由此衍生出知情权。公民实现言论自由 和知情权的主要渠道是媒体，必须充分地享有媒体资源，从而派生出媒体接近权、 使用权。我国的媒体都是国有独资或者国有控股媒体，创办和运行资金来自公共 税收。因此，我国的频率、频道和版面等媒体资源的所有权属于人民。但是现实中，媒体或者为了追求小团体利益或者受到强权集团（如政府、资本）的压力而 滥用或者挪用媒体资源的现象很普遍。由于我国创办媒体的门槛很高，因此一定 时期媒体资源是恒定的，这里存在着此消彼长的关系，必然导致公民能够接近、 使用的媒体资源的减少，最终给公民的言论自由和知情权打了折扣。

由于大众传播的受众的广泛性，第三类、第四类媒体侵权行为侵害的是众 多的受众的权益，是群体性或者复数侵权行为，因之提起的诉讼是多对一或多对 多的群体性媒体侵权案件，侵权对象是分散的，无组织的，处于“一盘散沙”状态。

他们往往无知识、精力来维护被侵害的公共利益。因此，有必要在群体性媒体侵 权案件中引入公益诉讼。

二、公益诉讼的特征 公益诉讼起源于罗马法，成形于美国。1863年美国制定了《反欺骗政府法》， 该法（在1986年修改后）规定任何个人或者公司在发现有人欺骗美国政府，索取 钱财后，有权以美国的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。1890 年美国国会通过了第一部反托拉斯法案，即《谢尔曼法》，1914年又制定了《克 莱顿法》，规定对托拉斯的行为除了受害人有权起诉外，检察官也可以提起民事 诉讼，要求法院追究违法者的民事责任、经济责任、刑事责任；
而且任何组织和 个人都可以诉请禁止性裁决。与此相适应，《美国区法院民事诉讼法规》第17 条规定：“法定情况下，保护别人利益的案件，也可以用美利坚合众国的名义提 起。”[1] 这是美国公益诉讼的雏形。20世纪60年代，公益诉讼在美国正式出现。

二战后，美国发生了巨大的社会变革，一些既有的制度受到多方面的挑战，出现 了各种改革方案。为了保护环境、消费者、女性、儿童和有色人种等设立了许多 公益机构，由此而进行的诉讼即公益诉讼。美国的环境法中关于公益诉讼已经形 成了一套完备的制度，其中《清洁水法》就是重要的法律之一。美国的公益诉讼 有三种类型：集团诉讼，告发人诉讼，实验案件 [2]。

除了美国外，英国、德国、印度等都实行了公益诉讼。在发展中国家中， 印度是第一个建立公益诉讼制度的。1975年，英迪拉·甘地领导的国大党政府突 然宣布国家进入紧急状态。在这之后的两年紧急状态期间，国家实行新闻审查， 逮捕了成千上万的持不同政见者，无数弱势群体的利益受到了侵害而无人顾及， 公民权利和政治权利被非法剥夺。紧急状态结束后，新闻自由开始恢复，新闻媒 体开始揭露社会中的镇压、暴力等侵害人权的行为，这些都引起了律师、法官和 社会工作者的关注。受到以上情况的激发，印度最高法院的两名大法官Bhagwati 和 Krishna Iyer于1977年提供了一份报告，建议有必要设立一种特别的诉讼形式，这就是印度公益诉讼的开端。印度公益诉讼有两个特征，第一是放松了对诉讼主 体资格的限制，任何人和民间团体都有权提起公益诉讼，而不必证明其与案件有 直接的利害关系。第二，独创了“书信管辖权”，法院可以根据任何人或者组织写 的信件、明信片或者新闻报道行使公益诉讼的管辖权 [3]。

公益诉讼可以从两个角度来理解。广义上，公益诉讼包括所有维护公共利 益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法 人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼；
狭义的公益诉讼是指特定的国 家机关和组织或个人，根据法律的授权，对违反法律侵害国家利益、集体利益或 者不特定多数公民利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的 诉讼行为。公益诉讼可以根据违法行为违反的法律部门不同，分为刑事公益诉讼、 经济公益诉讼、民事公益诉讼和劳动公益诉讼等。

公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，包括公益公诉和公益私诉。公益公诉 不等于公诉，公益公诉既可以由检察机关和政府机关代表国家提起诉讼，也可以 由利害关系人以国家授权机关的名义或者个人名义提起诉讼，这便构成了公诉和 私诉。美国的公益诉讼、德国的团体诉讼、日本和我国台湾地区的选定代表人诉 讼、我国的代表人诉讼都是群体诉讼 [4]。群体诉讼是当事人一方或双方基于法 律或者事实上的牵连关系而且人数众多的情况下，由于这种诉讼群体不构成一个 固定的组织，无法将其作为法人或者非法人团体对待，又由于诉讼空间无法容纳 这样众多的诉讼主体，为了一并解决众多当事人与另一方当事人之间的民事争议， 达到诉讼经济的目的而建立的群体性纠纷解决制度 [5]。

我国1991年颁行的民事诉讼法典规定了代表人诉讼制度。相对于我国的代 表人诉讼，公益诉讼突破了原告主体资格的严格限制，简化了烦琐的授权程序， 让尽可能多的权利受损人参与到诉讼中，并通过律师集团的高度参与，大大增强 了原告胜诉的诉讼能力。代表人诉讼在代表人的确定、举证责任的承担、胜诉后 财产的分配、上诉主体的确定等程序上存在着很多困难 [6]。代表人诉讼只能提 起赔偿之诉，不能提起不作为之诉；
登记程序大大阻碍了当事人的加入；
适用范 围过小；
法院监督不够 [7]。

公益诉讼与我国的代表人诉讼有很多不同，以美国公益诉讼的主要形式的 集团诉讼为例：（1）代表人诉讼要求权利受损者主动登记权利，集团诉讼则允 许权利受损者以默示方式登记权利；
（2）代表人诉讼中，“代表人的一般诉讼行 为无需经过被代表人同意，处分性诉讼行为需要经过被代表人同意；
集团诉讼中， 代表人的行为一般无需经过其他原告的同意，但是代表人与被告之间达成的和解协议应该通知所有可以通知的集团成员，并需要取得法院的同意；
（3）代表人 诉讼中，“未进行权利登记者在诉讼时效内提起诉讼，在查明情况后可以直接适 用原来的判决。如果原判决为不利判决，则不必然适用原判决，原告可以就自己 的主张重新举证。”集团诉讼中，“除了明确表示不参加集团诉讼的权利人，判决 适用于所有起诉界定的原告并被法院接受的适格集团成员，但是，成员可以以原 告代表的诉讼行为不符合正当程序的要求为由提起新的诉讼。不参加集团诉讼的 成员可以另外起诉，理论上讲新的诉讼不受原判决的影响。”（4）美国有公益律 师参与诉讼，增大了原告胜诉的可能性。公益律师在胜诉后可以按照一定比例从 赔偿额中收取酬金 [8]。（关于美国集团诉讼与我国代表人诉讼的详细比较请参 阅廖斌、郭云忠，《群体诉讼模式研究》，《西南民族大学学报》（成都）：人 文社科版，2005.2.43-50） 公益诉讼也不同于我国现行的共同诉讼。共同诉讼是与一对一的单独诉讼 相对应的复数诉讼形式，包括二个及其以上的原告诉一个被告的积极共同诉讼， 一个原告诉二个及其以上的被告的消极共同诉讼，和多个原告诉多个被告的混合 共同诉讼。共同诉讼与公益诉讼的不同点有：（1）公益诉讼的原告虽然是不特 定多数公众，但是往往授权检察机关或一个代表来提起诉讼，而共同诉讼的原告 可能是一个，也可能是多个，但是如果是多个原告时，这些原告同时参与诉讼；

（2）公益诉讼的标的是为了维护公共利益，共同诉讼的标的可以是为了维护公 共利益，也可以是主张私益。

三、适用公益诉讼来解决新型媒体侵权行为的必要性 现在社会中，侵害公共利益的行为日渐复杂。如侵害河流滩涂、公共草原、 国有资产，侵害公民阳光权、环境权等，侵害公民的言论自由、选举权和被选举 权、受教育权等宪法性权利的纠纷已经进入司法实践中。与传统侵权行为相比， 这些侵权行为在责任的认定、受害人的确定和赔偿金的分配等方面表现出新的特 点，给司法实践带来了新的挑战。群体性媒体侵权行为也不例外。由于大众传播 的受众的广泛性，虚假广告、虚假新闻、低俗内容、有线广播电视低劣的传播画 面和声音、报刊的低劣的印装，以及对媒体资源的滥用和挪用，侵害了众多受众 的合法权益。这些权益受损的受众是分散的、无组织的，如果不设置新的审判制 度，由直接利害关系人分别提起单独诉讼，会造成很多弊端。

首先，对法院的不利影响有：（1）针对群体性媒体侵权行为，如果由每 个受害人分别提起诉讼，就会出现当事人在各地法院分别立案，人民法院对同一 案件或者同类案件做出相互矛盾的裁判现象；
（2）不同的法官分别审理同一种案件，必然造成人力、财力、物力的浪费，使本来稀缺的司法资源更加贫乏；

其次，对受害人的不利影响有：（1）分别追诉使得受害人受诉讼之累；

（2）受害人都是无组织的个人，受知识、精力、财力等的限制，他们无力主张 权利，一般会默认倒霉；

第三，对社会的不利影响：（1）同一案件在不同诉讼程序中审理，使案 件的终结旷日持久，违法行为得不到及时制裁，被破坏的社会秩序不能得到迅速 恢复；

第四，对违法者的不利影响：（1）如果每个受害人分别提起诉讼，由各 地法院分别立案，违法者也会受诉讼之累，难以招架 [9]。

因此，为了保护公共权益，各国纷纷进行司法改革，设立了公益诉讼制度。

我国早在新中国成立之初，检察机关曾经办理过公益诉讼案件。上个世纪50年代 初我国很多法规就规定了公益诉讼制度。关于是否设立公益诉讼制度，在20世纪 80年代制定民事诉讼法时就曾发生了激烈争论，但是最终反对的观点占了上风 [10]。我国现行《民事诉讼法》第55条规定，“诉讼标的是同一种类、当事人一方 人数众多在起诉时尚未确定的，人民法院可以发出公告，说明案件情况和诉讼请 求，通知权利人在一定时间内向人民法院登记。”这个规定很模糊，仍然没有明 确规定检察机关提起公益诉讼的问题，只能指望法官自由裁量。1997年河南省南 阳市方城县检察院办理了一起国有资产流失案，这可以说是中国改革开放后的比 较早的公益诉讼 [11]。此外，江西省、福建省等的检察院也提起过公益诉讼。[12] 全国政协委员、民建中央副主席黄关从在今年的政协会议上建议我国尽快建立公 益诉讼制度。2004年四川省检察院在全国率先明确“国家监诉人”身份，支持公益 诉讼。

[13]《民事诉讼法（修改建议稿）》课题组主持人江伟教授，《行政诉 讼法（修改建议稿）》课题组主持人马怀德教授透露说，我国有望通过修改民事 诉讼法和行政诉讼法修改稿，确立公益诉讼制度。《民事诉讼法（修改建议稿）》 规定，在受害人没有提起诉讼或者受害人难以确定的情况下，检察院、其他国家 机关为维护公共利益，可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害人损失的民事 诉讼。社会团体在得到受害人授权的情况下，也可以提起公益诉讼。《行政诉讼 法（修改建议稿）》规定，针对行政行为影响某些公共利益而无人起诉的情况， 允许检察机关或者与行政行为只有一般（公共）利益关系的公民或组织起诉 [14]。