[中国转型时期行政文化对社会发展和稳定的二重作用]

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行政是政治的主干，具有一种什么特性的行政，对于发展中国家的前途至在重要，（注：罕岳：《行政文化与中国现代化》，《新华文摘》1998年第11期。）社会发展要求一种有效能的进取型的行政管理，而管理的成功与否取决于相应的文化特征。中国是世界上最大的发展中国家，一方面，数千年的文明史使得中国行政文化有着丰富的历史沉积，同时使得行政文化保持有浓厚的旧行政文化特征并顽固地影响着中国行政，另一方面，社会的变革对行政文化提出了更高的要求，使行政文化进入了激变、再生的重要关头。在变迁与整合的激烈震荡中，行政文化自身的不稳定性大大增加，并从正反两个方面影响着社会发展和稳定。

一、转型时期行政文化的现状和特点

中国社会的转型，在理想上有一定的主导趋向，但现实却是非常复杂的，严格地说，是社会进入了变动不居的动态化过程。在这一变革过程中，既充满着希望，也潜藏着危机。中国行政文化和整个中国社会一样，也经历着空前的变革和转型，在这个过程中，既有意味着辉煌前景的、顺乎潮流的主流趋向，也有形形色色的分流、逆流及不谐的音符。

第一，改革开放使行政文化打破了封闭保守、自我维持的传统发展模式，呈现出对社会变革和发展的适应性和容纳不同性质文化的开放性。在中国社会由全能的行政控制向以市场为主导的体制转型中，开放的市场经济需行政系统与外部的信息进行沟通，这样才能使行政管理活动增加调节能力和更新能力；市场经济还要求全国形成一个统一的市场体系，并能与国际接轨，固步自封，划地为牢等狭益意识要为进取外向的开放意识所取代。（注：阎越：《重构政府行政文化》，《中国行政管理》1997年第6期。）行政文化的开放性是市场经济的必然要求。

第二，行政文化由“政治挂帅”转向以经济建设为中心。尽管从1979年开始，我国政府的工作已开始转移，但“姓社姓资”问题的争论，在相当长的一段时间内一直困扰着行政主体及行政文化的走向。1992年初，邓小平同志南巡，并在讲话中充分肯定了以务实、敢为为特色的广东行政文化，才真正开始强调以生产力发展、人民生活改善和国力增强为衡量行政文化的核心标准，在我国改革开放时期，只有当行政的重心指向经济发展时，社会发展的稳定才能真正得到保证。

第三，中国行政文化开始呈现出法理型的特点。中国传统行政文化是以儒学思想为核心的伦理型文化或称德治文化。（注：阎越：《重构政府行政文化》，《中国行政管理》1997年第6期。）它是与传统的农业社会相适应的，同时也是一种人治型文化，它的一整套体系带有极大的模糊性和随意性。人们习惯上行下效，重视人的修养，却忽视实际行为的客观效益。市场经济兴起，为法理型行政文化的上升提供了契机，抽象的品德和修养，势必为具体的能力和政绩所取代，自律机制在保存其合理性的同时，必将得到他律机制的补充，而且自律机制的主导地位也将让位于他律机制，行政整套体系更趋向于法治化管理。

第四，不同性质的行政文化并存中冲突加剧。我国生产力水平的层次性和地区差别以及改革的渐进性特征形成了不同性质的行政文化广泛并存、兼容并蓄的局面，但随着社会的发展，以自然经济为基础的行政文化，以计划经济为基础的行政文化和以现代市场经济为基础的行政文化的冲突进一步加强，旧的行政文化已愈来愈不能适应社会发展的需要，其负面作用更加突出，愈来愈成为以现代市场经济为基础的行政文化的绊脚石。

第五，在急剧变革的经济、社会、文化氛围中，行政文化的整合出现失调与危机，出现了价值混乱、信念危机、规范失灵、本位主义等现象，使得行政文化在一定程度上功能减弱。行政文化整合的失调与危机，最明显的表现是在伦理价值与制度规范上常处于两难选择的路口，文学上称之为“文化茫然”。（注：阎越：《重构政府行政文化》，《中国行政管理》1997年第6期。）“文化茫然”是一种无序状态，如果不进入有序状态，将给社会带来巨大的危害。

第六，新的行政文化受旧的行政文化传统影响较大，中国社会主义制度的确立，从根本上改变了行政文化的本质，但一些几千年的旧中国传统行政文化的一些基本特征，总是以不同的形式留存下来，无疑成为了经济、社会现代化的障碍。

总之，与常态社会相比，转型时期的行政文化的不稳定性大大增加，一方面，行政文化本身积极进行自身的变革与调整，以适应社会发展的要求，呈现出与社会变革和发展的适应性；另一方面，旧的行政文化的顽固性和整合的混乱，严重阻碍着行政体制的变革，又呈现出无序性和干扰性的特征，从而对社会发展与稳定起着“双刃剑”作用。

二、转型时期行政文化对社会发展和稳定的积极作用

第一，具有新型发展导向的行政文化为社会发展创造了必要条件。随着我国政府工作重心的转移，市场经济的建立和不断发展，我们开始真正树立以

发展导向的行政文化，又需要进取性的政府。中国目前向市场化的变革中，不仅要求政府打破计划经济的规范和体制，清除那些陈旧过时的框框，同时还应建立、完善新的管理体制和规范，这就需要政府主动作为，勇于进取，敢于改革，不断创新，这些将成为当前行政文化的重要特征，同时现代行政是一种积极的行政，现代化的过程要求政府对动态多变的社会有全面的把握，随时准备更新自我，确立并完善自我，成为进取型的政府，以适应社会变革和发展的需要。

另外，进取型行政文化有一个重要的特点，就是与不能适应社会发展，阻碍社会发展的形形色色的反向行政文化水火不容。社会变革、转型的过程也是破旧立新不断发展的过程。进取型文化正是适应了这种变革的需要，对于不适应社会发展与变革的行政文化有着很强的排斥性、再生性，保证了行政与社会经济市场化过渡的协调，避免行政管理成为经济发展的瓶颈。

第二，以社会主义制度为基础的中国行政文化，使中国行政文化发生了质的变化，具有强大凝聚力，权威性。

社会主义制度的确立，从根本上改变了行政主体与人民的关系，确立了行政文化转型的政治文化基础，确定了行政文化的基本原则——人民利益原则，我国宪法明确规定了政府的人民性，政府的宗旨是为人民服务，标定了行政人员作为“人民公仆”的地位，这种新型的社会主义行政文化，具有巨大的导向力、号召力、影响力、凝聚力。（注：李善岳：《行政文化是思想道德文化建设的重大议题》，《行政论坛》1997年第3期。）将深刻影响我国行政的功能，提高我国行政的先进性和权威性。

集体主义、勇于奉献等共产主义价值观，成为了中国行政文化的一部分，有助于形成一致的行政意识和理想，促进行政主体产生强烈的使命感、责任感，从而提高行政效率。

总之，以社会主义制度为基础的，从根本上改变了行政主体和人民关系的行政文化的确立，使人民增强了对政府的信任，政府的合法性和权威性得到了提高，更加具有凝聚力、号召力，有利于社会安定和政府政策的贯彻、执行，具有强大的政治优势。

第三，人民主体意识，参与意识和法制观念的增强，有利于行政生活规范化，可以使得传统的官僚主义、家长制、集权全能的行政文化无法适应，有利于行政的整合与优化。

行政文化是社会文化在行政领域内的一种表现形态，（注：彭文贤：《行政生态学》第58页，台湾三民书局出版。）它不仅仅是国家行政人员对行政的价值意识，而且包括公众对行政的整体价值意识。人民主体意识、参与意识的增强，是我国行政文化的一次很大的进步，同时也对政府提出了更高的要求。

首先，它标志着我国集权式行政文化向参与式行政文化的转化。参与式行政文化，不仅是以行政主体的积极参与为特点，而且还包括行政客体的积极参与以及客体对主体的行为方式积极施加自己的影响，现代的管理理论，大都强调参与式的被管理者的能动力量。在我国，市长公开电话、市民热线、市长接待日、公民意见箱、村务公开、村民自治制度，以及人大代表大会上质询权与参与权的强化，都属于参与式行政文化。参与式行政文化的形成，有利于保证人民的主体地位，强化行政主体的服务意识。

其次，人民主体意识、参与意识的增加有利于官本位行政向社会本位的行政转化。由于受传统的古代行政文化和计划经济计划集权的行政文化影响，中国行政文化有着浓厚的“官”本位色彩，以至邓小平同志尖锐地指出种种官僚主义、家长制作风、特权现象“达到令人无法容忍的地步”，（注：《邓小平文选》（1975-1982年）第287页，人民出版社1983年版。）它使“公仆”高居于主人之上，领导成为组织的化身。然而，随着社会本身成为社会经济文化活动的主体力量，人民社会主体意识的增加，官本位的社会基础的削弱，政府就应适应社会本身的需要，向服务型行政转化。

再者，人民法制观念的增强，有利于建立法治型行政文化。法治化行政文化包含两方面涵义：一方面是行政主体树立法律至上观念，把法治约束变成行为的基本准则；另一方面，行政对社会的管理以制订并执行法律法规为核心，严格禁止没有任何法律依据的随意干预。（注：张秀霞、于兆伟：《浅析新时期的中国行政文化》，《行政论坛》1997年第6期。）法治型行政可以避免政策多变对社会经济运行的任意干扰和贪污腐败成风等现象，是我们当前行政文化建设的当务之急和主要方向。

三、转型时期行政文化对社会稳定和发展的负面作用

在社会结构比较稳定时，行政文化的积极作用处于主导地位，消极作用往往处于隐性状态，而在社会转型时期，社会经济、政治、文化发生深刻变革，文化与政治、经济发展呈现较为明显的非同步性，行政文化的消极作用也凸现出来，特别表现为旧的文化传统顽固，而新的文化整合失调，难以适应社会变革和发展的进程，对社会的发展和稳定起着一定制约作用。

第一，旧的行政文化不断在新行政文化中沉淀，顽固地以种种新面孔出现，影响着中国行政。

中国几千年传统的、旧的行政文化历史悠久，对新的行政文化影响不可小视。虽然，民主行政文化的理想原则和目标早在孙中山先生领导的辛亥革命中即已标定，但实际却与理想相距甚远，社会发展远未走出传统的窠臼，中国共产党领导的社会主义革命，从根本上改变了行政文化的政治、社会经济基础，使行政文化发生了质的变化，但旧行政文化一些基本特征，最终总要以不同形式留存下来，在计划经济体制下，政治、行政、文化的一元化，对大一统的追求和信念，庞大统一的官僚体系等一般性的特征被继承下来，成为计划经济体制下行政文化特征的重要成分。另一方面，人情至上、任人唯亲、家长制，一言堂、官僚主义、特权现象等负面文化传统，在经济发展水平不高等条件下再度萌发，（注：陈尤文：《中国行政文化》第5页，国际文化出版公司1995年版。）这一切充分体现了旧文化传统的顽固，直到在向市场化过渡的今天，我国现实的行政文化还有一定的传统色彩，并与一些外来负面文化揉合在一起，严重地影响了行政文化功能的发挥，造成行政机关机构臃肿、人浮于事、贪污腐化、弄虚作假等不正之风，对社会发展与稳定产生了很坏的负面影响。

第二，受社会的急剧变革的冲击使原有行政文化整合出现失调与危机，行政文化的迷失加剧，行政文化进入无序化状态，而另一方面，社会变革和现代化进程对行政文化日益提出了更高的要求，更加深了现有行政文化的重要性与其脆弱性的矛盾，影响着行政文化与社会发展的同步、协调。

具体来说，中国目前行政文化受到的挑战主要有如下几方面：

1、价值观念混乱，主导价值弱化，信念出现危机。

社会的开放和自由，带来价值观念的多元化，使生活于社会之中的行政主体陷入矛盾与困惑中，而伴随社会市场化而来的金钱崇拜，则迅猛地冲击着掌握着社会资源配置的行政领域，造成行政人员价值观念混乱，对主导价值感到迷茫，与价值观念混乱随之产生的就是信念出现危机，导致行政主体信念缺失。信念危机一个严重后果是，个人私欲膨胀，“公仆”意识倒挂，加深了行政主体与大众的裂痕，制约着人民对政府的信任。

2、由于规范失灵所产生的反向行政文化负面影响严重。

社会变革和行政改革使旧的规范受到挑战，逐渐失去效力，而新的规范尚不健全，造成因规范缺失而形成空隙的漏洞，人们在两种规范之间无所适从而出现规范失灵。规范缺失而形成的漏洞又使行政主体具有了多种选择的可能，在利益日占上风的时代，这些漏洞和矛盾便为违背规范和主导价值、谋取个人利益侵害公众利益的行为的产生，提供了大量的现实机会和心理托辞，贪污腐败，行贿受贿之类便成为反主导价值的反向行政文化现象，这无疑是上述规范、价值、利益领域所出现的内在、外在矛盾的结果。另一方面，行政文化是社会文化的楷模，行政失范现象的大量存在，腐败现象的变相“合法化”，对整个社会的道德风尚产生了极其恶劣的影响，对法治的实现也是一种无形的障碍。（注：陈尤文：《中国行政文化》第229页，国际文化出版公司1995年版。）如果不把规范失灵所产生的反向文化力量控制在必要限度内，将对中国社会的健康发展和稳定产生极大的负面影响。

3、地方本位主义畸形行政文化抬头值得警惕。

近年来盛行的所谓诸候经济，作为一种经济现象给经济发展带来一系列问题，严重阻碍了我国经济的健康、快速发展，固然令人堪忧，但其行政文化本质更加值得我们警惕，它反映的是以地方本位主义行政文化对全国行政文化整合的冲击。（注：陈尤文：《中国行政文化》第230页，国际文化出版公司1995年版。）（所谓本位主义，即以自身为中心，缺乏整体意识、协作观念和必要的牺牲精神，是“差序格局”在群体意义上的放大，也是一种保守主义的新征象。）

4、社会行政文化与主体行政文化的摩擦对立，制约着政府权威的合法性。

“合法性”一词在现代政治分析中被广泛使用，通常认为，如果各个社会的成员基于对当局的信任而自觉遵守当权者决策，那么这种权威就是合法的。民主政治和市场经济的发展增强了公民的自主意识和行政效能感，普遍激发公民政治参与热情，与此同时，人们对政府的期望值也不断高涨，加之传统的行政文化中“全能型政府”观念的影响，人们更是期望政府能有效满足个人利益表达和解决各种社会问题。但是，社会发展等多种因素合力作用的结果，政府并非最根本的因素，尤其，转型时期政府面临着结构改革和职能创新，社会格局变革中的利益摩擦和行政文化转型中观念冲突等，制约着政府的法规、政策的效力，权力腐败、失业犯罪等社会问题，似乎并未随政府相应措施的出台而缓解，一些公务人员的不正之风更败坏了“公仆”在“主人”心目中的形象，影响了大众对政府的认知、情感、评价和态度，激化了社会行政文化与主导行政文化的对立。尤其是一些基层乡村行政，积极功能不足，消极功能有余，乡村社会发展规划、生产服务、民事调解、扶正压邪等基本社会功能在一些地区丧失严重，因为没有守信用、有能力的基层政府依靠，乡村一些社会处于混乱无序的自然状态。行政文化的混乱失调，既在基层激化，社会行政文化与主体行政文化的冲突，也从这里发源并向上延伸，从而削弱了政府存在的社会基础，制约着行政权威的合法性，进而影响着行政效能的发挥和行政目标的实现。

第三，行政文化多元性对行政文化的有序化是一次挑战。

首先，行政文化多元化表现为以自然经济为基础的行政文化，以计划经济为基础的行政文化，以市场经济为基础的行政文化的不同性质行政文化并存。其次，表现为中国行政文化，受外来行政文化的影响，掺入一些外来文化成份。再次，表现为多种行政文化互相激荡、揉和，而诞生出了许多形形色色的行政文化现象，如：“地方本位主义”、“官本位”、“钱本位”、“个人主义”、“形式主义”、“学历主义”、“家长制”等等。行政文化的多元化和互相冲突的结果使反向行政文化得到了强化，制约着行政文化的有序化整合，加重了行政文化的无序化状态，影响着社会的稳定和行政的效能，制约了社会的发展。

总之，中国社会的转型，在理想上有一定的主导趋向，但现实却是非常复杂的，严格地说，是社会进入了变动不居的动态化过程，与此同时，行政文化的转型，与常态社会相比，转型时期的行政文化的不稳定性大大增加，一方面，行政文化不断进行自身的变革与调整，不断发展，以适应社会的变革和发展。另一方面，变革所产生的无序性和干扰性，使行政文化的发展产生了错位、扭曲，又增加了社会发展的不稳定因素，使行政文化的部分功能丧失，效能降低；一方面，新型的以人民利益为基本原则的社会主义行政文化，从根本上改变了行政主体与人民的关系，增强了政府的合法性、凝聚力和号召力；另一方面，受旧的传统行政文化的影响，保持有浓厚旧行政文化重要特征的官僚主义、家长制、集权全能的行政文化，日益无法适应社会的发展对行政文化提出的更高的要求，又制约着政府的威信和权威，在中国，以自然经济为基础的行政文化和计划经济为基础的行政文化以及以现代市场经济为基础的行政文化，由于生产力水平的层次性和地区差别以及改革的渐进性而广泛并存，并在并存中不断冲突，使行政文化表现出的多方面特征，从而对社会发展和稳定起着“双刃剑”作用，这也是转型时期行政文化影响社会发展和稳定的复杂性之所在。