学前教育普惠性的概念及内容 [普惠性学前教育论文]

普惠性学前教育论文

（一）国家财政性学前教育经费比例偏低，由家庭及个 人承担的经费比例偏高 《中国教育经费统计年鉴2012》的相关数据显示，2011 年我国学前教育国家财政性教育经费占其总经费的40.81%， 普通中学和小学这一数据分别达到了85.61%、95.80%，即使 普遍被认为更具有私人消费特征的普通高等教育国家财政 性教育经费也占到了其总经费的58.48%，学前教育的比例是 最低的。而从由家庭和个人承担的学杂费比例来看，学前教 育达到了48.37%，而普通中小学的比例只有不到10%，其中 小学只有1.90%，普通高等教育也只有26.34%①。国家财政 性教育经费比例偏低，学杂费所占比例很高，这意味着学前教育经费大部分由家庭及个人来承担了，这大大影响了学前 教育公益性的实现。

（二）学前教育的入园率偏低，受惠人群的覆盖面有待 提高 2012年，我国的学前三年毛入园率只有64.50%，这意味 着还有将近35%的适龄幼儿并不能接受完全的三年学前教育。

从学前一年毛入园率来看，2010年的数据大约是80%，这意 味着我国还有将近20%的儿童根本没有接受学前教育的机会。

并且，这些在园幼儿有将近一半是在民办幼儿机构接受学前 教育的，公共学前教育资源的受惠人群比例还很低。《中国 教育统计年鉴2012》的数据显示，2012年我国民办幼儿园占 幼儿园总数的比例达到68.77%。（三）学前教育的入园机会、 保教质量差距都很大，发展不均衡。目前，我国学前教育在 城乡之间、普惠性学前教育的内涵与实现路径地区之间的入 园机会、保教质量都存在很大差距。以城乡之间为例，2011 年，我国3-5岁适龄入园儿童人数为47696190人，其中农村 地区为26814986人，占总数的56.22%。而同时，我国农村地 区3-5岁适龄入园儿童的在园人数仅为8386815人，占全国 3-5岁适龄入园儿童总在园人数29857974的28.09%。从我国 3-5岁适龄儿童入园率情况来看，城镇地区为102.83%①，而 农村地区仅为31.28%，两者相差71.55个百分点，经济欠发 达地区和农村地区学前教育普及率远远低于经济发达地区 和城镇地区②。关于保教质量，城乡幼儿园之间的差别也很大。城市的幼儿园与农村相比，拥有优厚的教学资源，不仅 设施齐全，而且教师结构合理、层次较高，管理规范，幼儿 园的保教质量较高，尤其是大城市的幼儿园已基本实现了教 学现代化、可视化、活动化，保教质量很高，使孩子享受到 了真正意义上的现代幼儿教育[2]。而农村幼儿园教学资源 缺乏，教师的数量、学历和水平都很难达到教学需要，小学 化倾向严重。针对我国学前教育面临的困难和问题，《国家 中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出要 明确政府职责，基本普及学前教育。《国务院关于当前发展 学前教育的若干意见》则进一步提出，“学前教育是终身学 习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会 公益事业”，“办好学前教育，关系亿万儿童的健康成长， 关系千家万户的切身利益，关系国家和民族的未来”，“发 展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、 布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本 的、有质量的学前教育”。这不仅明确了学前教育的性质和 功能定位，以及发展学前教育的重大意义，还明确了学前教 育的未来发展方向。

二、普惠性学前教育的内涵 正确认识普惠性学前教育的含义，是实现学前教育普惠 性的前提。普惠从构词方式上来看，它由“普”和“惠”两 部分组成。它是一个偏正短语，“普”是“偏”，“惠”是 “正”。“普”是形容词，基本含义是普遍、普通，限定了“惠”的范围；
而“惠”是名词，基本含义包括实惠、好处 等，指向的是具体的内容。综合起来，普惠就是普遍得到好 处、普通人得到好处。普惠性学前教育有以下几个层次的含 义。

（一）受益主体的多元性。受益主体包括国家、办园者 和教师、受教育者及家庭等 1.国家是普惠性学前教育的最终受益主体。学前教育具 有强烈的正外部效应，大力发展学前教育能为国家带来巨大 的经济和社会效益。学前教育是基础教育的起点，能为儿童 接受更高层次的教育起到奠基性的作用，对于全面提升国民 素质，促进教育和社会公平具有重要意义。许多研究结果也 表明，学前教育投入是社会回报率最高的一种财政投入。美 国国家研究院脑科学与儿童发展研究委员会主席杰克•肖 可夫在莫斯科世界幼儿保育和教育大会上强调：“儿童的早 期发展状况会影响到一个国家未来劳动者的素质和效率、国 民的生活质量以及社会的公平、稳定与发展。投资早期教育 就是投资国家的未来。”[3]但是，由于历史和现实的诸多 原因，我国学前教育在整个教育体系当中处于薄弱环节，受 益人群少，普及率不高。这大大影响了学前教育经济和社会 功能的发挥，与国家快速发展的现实需要很不适应。坚持学 前教育的公益和普惠性质，大力发展学前教育，提高学前教 育普及率和保教质量，对于建设人力资源强国、构筑国家财 富、奠基国家综合竞争力都具有重要意义。2.办园者和教师也是普惠性学前教育的重要受益主体。

一提到普惠性，人们首先想到的就是家庭和幼儿得到实惠， 特别是残疾儿童、低收入家庭儿童、流动人口子女等弱势群 体的入园问题。这当然是学前教育普惠性的应有之义，但是 学前教育的普惠性绝不仅限于此。由于民办园的大量存在， 导致学前教育改变了公共服务的轨道，其公益性和福利性也 随之消失，这为人们所广泛诟病。但是，学前教育公益性质 的消失不能完全归因于民办园的存在，而更应该归结于政府 责任的缺位和错位。事实上，民办园在一定程度上填补了政 府缺位所导致的“入园难”问题，缓解了幼儿的入园压力， 其贡献是不容否认的。但是，由于当前民办园大都是投资性 的，普遍以营利为目的，因而不可能通过发展民办幼儿园来 解决学前教育的普惠性和公益性问题。对民办园的恰当定位 应该是提供多样化的服务，增加家长教育选择的机会，满足 高端人群的需求[4]。并且，在政府财政能力有限的状况下， 政府通过保证合理用地、减免税费、购买服务、减免租金、 以奖代补、派驻公办教师等方式积极扶持民办幼儿园特别是 面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园也将成为学前教育 普及的重要途径。为了多种形式扩大学前教育资源，满足人 们的多元化需求，需要满足民办幼儿园的部分营利需求，让 其在举办幼儿园当中受益。此外，目前幼儿教师的编制没有 保证，待遇较低，导致幼儿教师队伍的吸引力和稳定性较差， 不利于学前教育的发展。因此，发展普惠性学前教育，应解决好幼儿园教师特别是民办、农村幼儿园教师的权利保障问 题。换言之，应让幼儿教师感受到普惠性所带来的好处，让 他们的身份、地位和待遇都有一定的保障并有持续发展的机 会。

3.受教育者及家庭应该是普惠性学前教育的最大受益 主体。学前教育阶段是儿童未来发展的奠基期，接受高质量 的学前教育，能为幼儿以后的学习乃至终身发展打下良好的 基础。学前教育还能使母亲和整个家庭获得长远的效益。学 前教育对母亲和家庭的效益体现在改善家庭收入、改善家庭 关系、提高生活质量和促进其终身学习的发展等多个方面 [5]。鉴于我国现阶段学前教育普及率偏低的状况，国家提 出大力发展公办幼儿园，提供“广覆盖、保基本”的学前教 育公共服务。并积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费 较低的普惠性民办幼儿园发展。采取政府购买服务、减免租 金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿 园提供普惠性服务。这些措施能大幅提高学前教育普及率， 让更多儿童接受高质量的学前教育，无疑会促进学前教育对 幼儿个体及家庭独特功能和巨大效益的实现。

（二）普惠性学前教育的弱势补偿性质 现代公益观认为，为了让社会全体成员从社会整体繁荣 与进步中普遍受惠，而不把某些人特别是最弱势群体排除在 外，国家需要对这些弱势群体进行补偿。罗尔斯倡导“差别 原则”，并试图通过弱势补偿原则来纠正历史的不公正。学前教育是各国儿童人生早期最重要的福利之一，世界各国几 乎都有政府公共资助和援助的针对不同处境不利幼儿群体 的学前教育项目和行动计划[6]。我国提出建立普惠性学前 教育的初衷同样如此。冯晓霞把普惠性幼儿园分为两类，第 一类是公共资金举办面向社会大众的公共学前教育服务机 构；
第二类是能够为低保家庭和其他各种社会处境不利人群 提供普惠性、有质量保证的民办早期教育服务机构[7]。无 论是哪种形式的普惠性幼儿园，都是为了保证弱势群体能够 享受到学前教育给个人及其家庭所带来的巨大好处和效益。

（三）保教质量的高水平 由于《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》在提 到普惠性幼儿园时，使用了“面向大众、收费较低”这一提 法，因此多数人谈到普惠性幼儿园，就认为是面向弱势群体、 收费不高的幼儿园。这当然是普惠性幼儿园的应然特征，但 这种理解仅仅看到了入学机会公平性的一面，却忽视了保教 质量的公平性问题。对普惠性学前教育的完整理解，应既包 括入学机会方面，也包括保教质量方面，即有质量的公平。

事实上，由于政府投入和补助的不足，不管是城市还是乡村， 都大量存在着不少收费低廉但无质量保证的“无户口”的民 办幼儿园（未申请在教育部门登记注册）。根据有关调查， 在全国范围内，这种未登记注册的幼儿园，至少占到了幼儿 园总数的20%左右[8]。为了确保学前教育保教质量的高水平， 是需要保证一定的教育投入水平的。在教育投入水平一定的情况下，降低了家长的分担水平，就必须提升政府的分担份 额。如果把普惠性片面地理解为低收费，那就有可能出现虽 然家长缴费较低但政府投入也没有显著提升的情况。这样导 致的结果就是虽然儿童入园机会有了提升，但是保教质量很 差的情况。因此，应充分尊重幼儿成长规律，实施科学的、 有质量的学前教育，真正促进儿童的良好发展，并进而为国 家带来巨大的经济和社会效益。

三、普惠性学前教育的实现路径 （一）增加政府财政性学前教育经费投入 目前，我国政府财政性学前教育经费投入还很少。首先， 从学前教育财政性经费占国家财政性教育经费总收入的比 例来看，2011年，这一比例只有2.24%，远远低于其他的非 义务教育的水平，也低于世界其他国家的水平。发达国家预 算内教育经费中学前教育所占比例平均达到或超过了7%；
与 我国国情较为接近的巴西、墨西哥等发展中国家，这一比例 也达到或超过了8%，其中巴西为8%，墨西哥为8.9%[9]。其 次，从学前教育国家财政性教育经费占学前教育总经费的比 例来看，2011年只有40.81%，而由家庭和个人承担的学杂费 比例却达到了48.37%。世界发达国家的公共学前教育投入一 般都超过了80%①。政府财政性学前教育经费投入偏少，是 导致学前教育普及率不高的主要原因。在未来学前教育的普 及和发展过程中，需要政府担负起更大的责任，加大学前教 育投入力度，提高学前教育财政性投入的比例，维护学前教育的公益性和普惠性。

（二）调整投入方向 目前，我国学前教育财政投入的对象主要是公办园，民 办园得到的资助很少。而公办园一般举办在县（区）及以上 的行政区域，大量的城市民办园和乡镇、街道、村屯幼儿园 大都属于民办性质，主要靠举办者投入和家庭缴费来维持生 存。以农村为例，东北师范大学农村教育研究所2011年的调 研显示，在175个村子中，81个村子没有幼儿园，办有幼儿 园的村子内有小学附属园46所，民办园共33所，家庭作坊式 幼儿园27所，公办园仅有1所[10]。而据国家相关统计资料， 2011年我国农村地区3-5岁适龄应入园儿童人数占到了全国 3-5岁儿童数量的56.22%。可以说，城市弱势群体和农村地 区是学前教育普及的两大难题，也是实现学前教育普惠性的 最大障碍。这两大难题的产生都是由于儿童及其家庭自身经 济支付能力有限，而又不能进入财政投入较多的公办幼儿园 导致的。因此，未来大力发展普惠性幼儿园的方向应主要集 中在农村幼儿园和城市平价幼儿园上面。考虑到农村及城市 处境不利儿童的学前应入园人数比例至少占到了全国的 50%；
而且，由于农村地区学前教育入园率比较低，未来潜 在的学前教育待普及人口也主要集中在农村，因此，未来财 政性学前教育经费至少应有一半投入到农村幼儿园及城市 平价幼儿园上面。

（三）建立学前教育资助体系纵观世界各国，许多国家都把学前教育作为一种免费教 育来实行，并对发展处境不利儿童提供学前补偿教育，以最 大程度地推动学前教育的普及和提高，减少幼儿在生活和保 育教育环境中的不利影响，推进学前教育的公平。如美国优 先安排来自低收入家庭的、有特殊就学需要的幼儿就读公共 托幼机构和补偿教育项目。在经济合作与发展组织的多数国 家和地区中，公办的、减免学费的学前教育机构一般面向平 民，管理规范，质量较好。另外，许多国家的政府都通过设 立专项财政投入覆盖全国的使特定幼儿群体（主要是一些处 境不利儿童）受益的学前教育项目来体现学前教育的补偿功 能[11]。在美国有“提前开端计划（HeadStart）”，这个 计划要求参加项目的托幼机构主要接收来自低收入家庭的 孩子，并还要为残疾儿童预留一部分名额。在英国和印度也 有类似保障弱势群体儿童学前教育权利的计划和项目。我国 2011年9月印发了《关于建立学前教育资助制度的意见》， 决定从2011年秋季学期起开始建立学前教育资助制度。但这 些都还处于起步阶段，缺乏具体的规划和行动。而且已有的 具有补偿性质的学前教育资助项目主要来自国外，来自政府 部门的投入很少。与国外一些国家相比，我国的公立幼儿园 不仅比例小，而且很少具有补偿功能。虽然个别地区有了追 求学前教育公平的初步尝试，但从国家到地方政府的这类行 动还没有真正开始或者只是刚刚开始，受益的人群还很少 [12]。对于流动人口子女、农村留守儿童、经济困难家庭儿童、孤儿和残疾儿童等弱势群体，国家应通过减免学费，提 供特殊困难补助等形式来保障他们接受学前教育的机会。