教育立法 图书馆立法困境探析

图书馆立法困境探析

1立法目的上的残缺 立法目的是立法者制定法律所希冀实现的预定目标，是任何立法活动 不可或缺的。确定了立法目的，也就规定了立法的方向、针对性和最终目标。一 切立法活动都围绕着立法的目的来进行。那么,我国的图书馆立法究竟应当以什 么为目的，即这一法律的制定应当追求什么样的结果呢？目前,我国对图书馆法 的立法目的尚无正面的专题研究，大多从侧面提及。从理论研究的现状与立法的 实践来看，图书馆立法的目的主要体现在：
1.1保障图书馆事业的顺利发展 图书馆事业是一项集知i只性、教育性、学术性为一体的社会文化事 业,具有特殊的教育职能，在精神文明建设中起着不容忽视的作用。通过图书馆 立法，规定办馆宗旨，图书馆的任务、性质、社会职能和经费、藏书、馆舍标准 等，明确图书馆的办馆方向、服务对象和范围，有效保障图书馆赖以发展的物质 条件,促进依法办馆，以法治馆，保证图书馆各项业务活动的正常进行。如《北 京市图书馆条例》第1条规定广为了保障图书馆事业的发展……”；
《图书馆法草 案》第一稿也将立法目的表述为“保障图书馆事业的健康发展……”。

1.2确立图书馆在社会中的地位 长期以来，我国图书馆社会地位较低下，只是一些城市、一些单位无 足轻重的附属品，可有可无。比如在高等学校，图书馆只是在理论上被承认是高 校三大支柱之一，而实际操作中却不能与其它两大支柱同样受重视。因此，图书 馆界希望通过图书馆立法，从法律上肯定图书馆的地位和作用，依靠法的强制性， 促使各级主管部门重视图书馆事业，约束和制裁那些对图书馆事业缺乏认识而不 负责任的部门和个人，加快图书馆事业的发展进程。1.3确认图书馆人员的地位、待遇 目前，我国图书馆人员总体上素质不高，地位低下，待遇偏低，人才 流失较为普遍，这一现象严重制约了图书馆事业的发展。界内人士希望以图书馆 立法为契机，确认图书馆人员的地位，“根本解决”图书馆人员的权利保障问题。

以图书馆法规定图书馆人员的编制,专业人员的比例及其职务职称和文化水平的 要求，确保图书馆专业人员的质量;以图书馆法保障图书馆人员的地位、待遇、 生活福利等合法权益，充分调动图书馆专业人员的积极性，进一步促进图书馆事 业的健康发展。

显然，这种立法目的完全是以图书馆自身的角度为出发点，使图书馆 法不可避免地带有浓厚的行业保护法的痕迹。实际上，图书馆法不仅是图书馆事 业发展的有效保障，更是图书馆活动和行为的有效规范;图书馆法不仅是行业保 护法，更是读者保护法。读者是促使图书馆事业进步的推动力量，图书馆的机构 设置，信息收集、加工、传递和咨询手段等，都应围绕读者的需求展开。以读者 为本位的理念近年来已逐步为国内图书馆界人士所认同和接受，读者既然是图书 馆的中心，那么，读者在利用图书馆的时候，究竟拥有何种权利则是图书馆立法 无可回避的问题。

以往的规章制度对读者而言更多的是遵守制度的义务，保障读者的合 法权利往往只停留在职业道德的范畴讨论中，而没有提升到法律的层面上。从宏 观上看，读者合法权利的确定，对我国制定《图书馆法》有导向作用。图书馆法 是调整社会、图书馆、读者之间的相互作用的重要机制，维护读者的权利应成为 《图书馆法》的基本价值取向。如果《图书馆法》只是笼统的规定图书馆的性质、 地位、作用及事业发展方向，而没有保护读者权利的条款，它必定缺乏可操作性， 社会效应也将大打折扣。从微观上看，图书馆立法首先应从保护读者权利出发， 明确规定读者权利和与之对应的图书馆的义务。图书馆应主动用法律规范自己的 行为，自觉履行义务，确保处于弱势地位的读者合法权利得到保障。

2立法模式上的矛盾 国外图书馆法的立法模式不外乎单一式和复合式两种。单一式即图书 馆法表现为一部统一、完整的法典;复合式即图书馆法的内容散见于多个单行的 法律、法规或法律文件之中^立法模式的选择不仅仅取决于某种立法模式本身内 在的优劣性，更取决于社会对不同立法模式的需求程度及不同立法模式与社会的相互适应性。我国图书馆界普遍倾向于立“大法”，制定一个覆盖各级各类图书馆 的图书馆事业“基本法”,一个能统管全行业的图书馆法。但我国的立法现状及法 制环境并不允许图书馆立法一步到位、一蹴而就，这一方面由于法治所要求的是 一种务实的、循序渐进的立法;另一方面，图书馆立法必须根据我国已有的图书 馆立法实践量体裁衣、量力而行。

2.1单一的图书馆法不符合图书馆法治建设实际 图书馆事业是一项社会性公益事业和文化事业，涉及到社会生活的各 个层次、各个方面，单靠一部图书馆专门法显然不能形成强有力的约束，无法解 决所有问题。图书馆法治建设应着眼于构筑完备的图书馆的法律法规体系，图书 馆法应是一个以图书馆专门法为核心、各类相关法律法规相互补充、相互制约而 形成的保障系统。而且，从美国图书馆法的基本情况可以看出，在100多年的图 书馆立法历程中，美国共制定和颁布了100多种图书馆相关法律法规。虽然它没 有设置一个专门管理机构去管理图书馆事业，但是，就全国范围来看，有一个《图 书馆服务和技术法案》在起着一定的作用，向各种图书馆(包括公共图书馆、中 小学图书馆、大学图书馆、研究图书馆和其他图书馆）提供项目支持和项目经费。

《图书馆服务和技术法案》和其他国家图书馆相关法律法规以及各州图书馆法, 构成了一个相互促进、相互补充的法律法规保障体系，保障了图书馆事业的顺利 发展和长远进步。

从我国实际来看，要真正实现图书馆的法治，我们所要建立的就应该 是以图书馆专门法为核心，其他相关法律法规为辅助的完备和系统的体系。只有 建立了由图书馆基本法律、行政法规、各地方图书馆法规、规章组成的有机整体， 我国图书馆法律体系才可算是一个科学完备的系统，才能为我国图书馆事业起到 真正的促进作用。我们可以制定一部单行的图书馆法，但这部法并非是所有图书 馆活动和行为的简单罗列，它并不规范所有的图书馆事务，也不解决图书馆事业 领域存在的所有法律问题，我们不能希望一部图书馆法解决所有问题，它只对图 书馆界内部及自身对本行业领域的一些基本问题进行法律化、规范化，相当于行 业“自律”。

2.2单_的图书馆法不符合我国图书馆发展的实际 我国图书馆的类型比较多,有公共图书馆、学校图书馆、工会图书馆、 军队系统图书馆和科研图书馆等类型。其中,公共图书馆属国家文化行政部门管 理;学校图书馆属国家教育行政部门管理;工会图书馆由各级工会管理;军队系统图书馆和科研系统图书馆分属各自的上级主管部门管理。整个图书馆体系基本上 实行以行政关系为基础，按领导系统组成隶属等级的运行机制。各图书馆由上级 主管部门承担直接的领导责任，同时也受到财政部门（提供经费）、人事部门（负 责编制，调配人员、职称晋升）等间接管理部门的多重制约。虽然国务院在确定 文化部的职能中有一条，即要求文化部对图书馆全行业进行管理和指导，但由于 缺乏必要的法律、经济、行政手段，这种层面上的管理是非常弱的。在这种体制 的制约下,各类型图书馆的性质、任务、经费来源、服务对象、服务方式、人员 结构都有所不同，形成了条块分割、多头管理、各自为政的局面，也造成了图书 馆事业发展的不平衡，文献信息资源配置不合理，各个图书馆的管理体制、流通 模式和分类标准不尽一致，馆际之间、区域之间缺乏合作与协调。尤其是随着网 络技术的应用，这一矛盾显得更加突出。这种松散的管理方式严重影响了立法工 作的进程。要制定对这些类型不同、性质不同、管理体系不同的图书馆均适用的 行为规范，的确是一件非常困难的事。

另外，虽然近年来我国图书馆事业取得了前所未有的突飞猛进的发展， 但图书馆建设仍存在着许多问题。图书馆不仅数量上、服务上还不能满足人民的 需要，而且发展极度不平衡。大城市及东南沿海地区不仅数字图书馆建设已初真 规模，而且公共图书馆已形成了市、区（县）、镇三级网络，100%的乡镇馆都 进入万册书行列。走进图书馆，利用图书馆，享受图书馆的意识在这些地区普遍 增强，而在经济相对落后的西部，图书馆事业发展举步维艰。基于此，要对整体 上发展不平衡的各类图书馆制定统一的图书馆法，规定其经费来源、额度、人事 制度及建筑标准等，绝非易事，因为各地的实际情况千差万别，即便做出硬性规 定，也难以真正落实，反而使法律流于形式。

3立法基础上的薄弱 纵观图书馆业界所写的有关图书馆法的研究文章，有不少是对立法环 境、立法进程等问题的研究，但大多数是强调客观因素的制约作用，如经济水平 不高、经济基础不够雄厚、法制建设不完备等。但研究应以实用为目标，以效果 为检验标准，图书馆立法进程中的主观制约因素也是不可忽视的。

3.1思想基础的薄弱 多年来，不少有识之士为推动图书馆立法而进行的一系列学术研究、 宣传活动，提出的一系列建议和议案，采取的一系列行动和措施，促使国家政府 有关部门、图书馆管理部门和广大图书馆界普遍认识到图书馆立法的必要性和紧迫性。但是，一部法律的产生和完善都是与社会发展相适应的，都必须具备一定 的基础和条件。图书馆立法也不例外，它不仅是图书馆界的需要,更是一种社会 的需要。人们必须在思想上充分认识到图书馆立法是社会发展，当然也是图书馆 事业发展的迫切需要。

然而，图书馆事业作为人类社会文明的柱石，虽然在近数十年间得到 了较大规模地发展，但从全社会、全民族发展的整体上讲，人们对图书馆的地位、 作用还是认识不足，这种思想观念的薄弱已经在图书馆事业的基础设施、服务手 段、人员素质等多方面影响了我国图书馆事业的发展讲程。例如，图书馆是为社 会公众服务的，在经费来源上应当形成一种政府、社会、个人共同创办图书馆事 业的合理机制。但从我国的现实状况看，政府对图书馆事业的经济支持力度明显 不够，不仅经费在文化、教育经费中所占的比例较低，而且经费数额没能随着经 济的发展及图书馆事业规模的扩大而增长，实践中还多有被拖欠、挪用的状况。

这与国外发达国家的图书馆等文化公益事业得到社会、个人的积极支持形成鲜明 的对比。再加上图书馆工作在人们的印象中主要是借书、还书等简单重复性的工 作，这样就存在着图书馆的工作谁都可以做、图书馆谁都可以去的思想。这种对 图书馆和图书馆工作的错误认识，使得人们对于图书馆立法普遍重视不够。不少 人认为通过我国现行的有关规程和条例对图书馆有关问题予以规定就已经足够 了，甚至认为图书馆作为一项具体的事业，没有必要从国家法律的角度进行规定。

可以看出,我国还未能从全社会的整体范围、从社会发展的高度看待图书馆立法 问题，没有给予其应有的重视，这是制约我国图书馆立法进程的主要因素。

3.2技术基础的薄弱 《图书馆法》内容的讨论与法律草案的提出,不乏法律专业或对法律 具有很深研究的人士，然而大多数还是图书馆业内人士。图书馆人员对图书馆立 法的热情高、投人的精力并非不妥。但是立法本身是一门科学，是一项专业性、 技术性都很强的工作，所要解决的问题纷繁复杂。即使是在法律界，也只有少数 人对立法工作有专门的研究。就图书馆立法来说，一方面，要对图书馆现有的各 种条例、规范、标准和制度等进行全面的整理、分析、研究和评价，找出共性、 差异和缺陷,为图书馆立法提供一个比较完整的参考依据，使图书馆法中的各项 内容完善、统一和协调,从而保证图书馆法律体系中基本法与各法规之间、法规 与法规之间衔接配套。另一方面，图书馆法作为我国法律体系的一个组成部分， 还要考虑与其它法律的相互补充和相互协调,特别是文化、教育、科技法及著作 权法、专利法、商标法等相关的法律。只有在立法过程中顾全大局，开阔视野，坚持全局观念和整体观念，摒弃本位主义的立法态度，才能保证图书馆法的科学 性、合理性。

因此，图书馆立法不单要有图书馆人员的参与，更应该补充对立法学 研究有较高造诣的学者、具有丰富立法实践经验的专家及在立法机关长期从事立 法工作的人员，从立法程序、立法技术上予以指导，使图书馆立法更臻完善。同 时，立法方面的学者与专家对国家的立法建议更具有权威性，他们的关注、呼吁 和参与对《图书馆法》立法进程的推进将更为有效、有利。