[政策性离婚：法律与公共政策之博弈与互动] 公共政策是

政策性离婚：法律与公共政策之博弈与互动

一、公共政策引发之假离婚现象及其界定 前段时间，一波未平一波又起的离婚大潮映入我们的眼帘，引发了我 们对其背后真正推手的思考。通过观察，不难发现这些离婚潮都是发生在国家某 些政策颁布后。在这些政策颁布之后，一些夫妻纷纷来到民政局办理离婚手续， 过上一段时间又会重新住在一起，且办理复婚手续，甚至有些夫妻压根没有分居， 也就是他们根本没有真正离婚，是假的离婚。这些离婚就是所谓的“政策性离婚”， 指夫妻双方通过外观上的真离婚但心理内在的假离婚等不正当的方式来规避政 策，以获得税收优惠、房屋买卖优惠的目的，获取某些利益的行为。简单通俗地 说，这些假离婚是对公共政策作出的反应。

(一)公共政策的界定 所谓的公共政策，是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解 决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。公共政策有广义和狭义之 分，我们这里讨论的公共政策是狭义的，也就是不包括法律的以条文、规定等形 式存在的公共政策。

(二)引发政策性离婚的公共政策的类型 现实生活中引发政策性离婚的公共政策层出不穷，类型也多种多样， 主要有以下几种：
1.房屋买卖型政策：“国五条”中有这样一项内容在社会中引起了轩然 大波：二手房买卖要对增值部分征收20%的所得税。举例来说去出卖一套已增值 300万元的二手房屋就需要缴纳60万元的所得税。这个政策一出台，在房地产市 场顿时掀起了轩然大波。但“兵来将挡，水来土掩”，很多夫妻为了避税，通过“假 离婚”的方式成功地达到了目的。首先，买卖双方的夫妻二人离婚;然后，卖方的房主和买方的异性结婚，把对方的名字加在房产证上，再离婚，房屋协议归买方 异性;最后，假离婚的夫妻双方双双复婚。如此的话就轻而易举地达到了避税的 目的。还有就是首套房贷款的优惠政策，也引发了一波的离婚大潮。

2.上学型政策：还有为了孩子上学而假离婚的，现在的学生入学与户 口所在地挂钩，为了能使孩子接受更好的教育，很多夫妻纷纷离婚，想方设法地 把自己的户口迁到孩子理想学校所在的地区，有很多都是迁到自己父母所住的区 域。为了使孩子能够得到好的教育，很多夫妻不得已“假离婚”。

3.报销取暖费等社会福利型工政策：报销取暖费也会引发假离婚。一 些单位对报销取暖费的群体做了以下的规定：只给单身、丧偶、离异和军人家属 等几种情况的女职工报销取暖费。这一规定一出台，使得很多已婚的女职工纷纷 去办理了离婚，满足了离异这样的一种条件去找单位报销取暖费。

二、政策性离婚的原因 现实生活中的“政策性离婚”现象已层出不穷，给我们的社会发展进步 带来了不小的危害，深入剖析这种现象背后的原因已迫在眉睫。

针对具体的政策引发假离婚的原因而谈。例如房屋买卖方面的政策， 例如“对二手房交易差额严格按照20%的税率征收个人所得税”，“对第二套以上 商品房提高首付比例与贷款利率”以及“拥有两套以上住房的家庭不能再购房”的 限购政策，这些政策的目的都是为了抑制投机性购房引起的房地产市场交易过热， 导致的房价过高。但由于其没有看到引发这些现象的背后的根本原因是由于分配 不均，贫富差距过大而使得一部分富裕的人疯狂购房作为投资，造成房价只涨不 落的局面;而另一部分收入低的群体就只有看着高昂的房价唉声叹气。

这些政策在制定的时候针对的只是最表面的现状，只是为了寻找措施 来消极地抑制某些情况的发生发展，而不是从源头从根本上去解决问题。

其实问题的根本还是由于公共政策和法律的关系没有协调配合好，才 引发的这一系列的规避政策的假离婚现象的出现。

(一)公共政策的缺陷 公共政策一经出台就会大规模的实施。在制定公共政策的时候，一定 要兼顾好各方的利益，综合考虑各种因素，尤其要有法治的观念，不能因为某一政策的实行而对现有的法律规范造成冲击甚至把其架空，要把可能带来的不利后 果扼杀在摇篮里。而这些引发政策性离婚的公共政策就缺少这样一个协调各方的 步骤。在制定政策的时候只着眼于问题的直接解决方法，根本没有考虑到当事人 可能运用某种合法的手段来钻空子得利益。政策制定部门根本没有把对现行法律 的影响纳入考虑的范围内，那么在这些不正常的现象出现后，相关部门连相应的 补救防范措施都来不及制定，就导致了政策性离婚大潮的出现。

(二)法律方面的不足 也有学者提出，人们的义利观已经逐渐淡化，觉得只要是通过不违法 的手段可以得到利益就是合情合理的，甚至都可以把神圣的婚姻当作追求利益的 工具，在不知不觉中使之世俗化，忘记了古人曾经“宁拆十座庙，不破一桩婚” 的古训。法律在这个层面显然做的不够，法律应该把这种理念贯彻在相关的条文 中，时时刻刻提醒着人们应该持有一种怎样的义利观，让法律潜移默化地影响从 而提高人们的思想修养以及道德素质。

在具体操作上，登记机关只是机械地符合规定就办理离婚，即使心知 肚明这些是为了规避政策而做出的假离婚，也照样办理，不考虑离婚背后的动机 问题，也不对相关的公共政策作出必要的问题反馈。既然问题出在这里，现行的 法律就应该相应地完善离婚的条件来防范这种假离婚现象的出现。同时，规定登 记部门要及时地向有关的政策制定机关反映这种现象，协助其完善政策。

三、政策性离婚的解决对策 (一)既有的解决措施及其分析 造成这种政策性离婚现象的原因是多方面的，学界和一些相关部门也 针对各方面原因和具体的政策提出了相应的应对措施。

针对为了买房进行的政策性离婚，沈阳市政协常委杨功涵表示，政府 部门应尽快出台补充性的细则和办法，比如严查购房者的婚姻状况，尤其是频繁 离婚复婚的 。银行领域在杜绝因政策性离婚享受优惠政策方面，也有所作为。

某银行负责房贷的经历介绍，若借款人在购房前不久才刚刚离婚，所购住房仍然 属于“二套房”，不适用首套房标准;银行一般对已有过配偶的借款人，在信用评 定以及还款能力的认定方面高于单身人士，想用假离婚获得更多贷款，不一定能 如愿。为了减少这种某一时期大规模的政策性离婚现象，南京市某区的民政 局做出了离婚限号的规定，引起了舆论的哗然 。这种人为的限制离婚自由的规 定虽然为人诟病，不值得提倡，但也是为了避免假离婚的无奈之举。还有的民政 部门门口的警示牌也做了“楼市有风险，离婚需谨慎”的温馨提示。

也有人提出要避免这种为规避政策而假离婚的现象，还是要提高个人 的道德水平。一方面，要强化个体道德自律，坚守婚姻的神圣与稳定。

道德的 基础是人类精神的自律，当个人私欲无度泛滥的时候，需要将社会的道德要求转 化为个人内在的道德义务，用健全的道德理性来指导其社会行为，从而将无羁的 个人欲求限定在合理范围内，并使个人的发展与社会的整体利益取得相容性。另 一方面，健全道德监督机制，促进道德的内化和提升 。

(二)我们的展望：政策与法律的良性互动下问题的解决 虽然现在针对“政策性离婚”如何解决有很多讨论，但是大家都普遍认 为是政策本身带来的问题，呼吁决策者在制定政策的时候要规范，尽量地避免一 些以后实施可能出现的问题。但是任何政策都不可能是完美的，在解决一个问题 的同时会引发另一个问题，那么此时我们就不能一味地批判政策制定者无能，而 是要想办法来避免另一个问题的出现。这个时候最有效的就是用法律的惩罚性来 防止他们规避政策。但是需要注意的是不能完全把法律和政策割裂开来，法律应 该本着尊重配合的理念来保障政策的实施。二者是相辅相成的，而不是各自为政 的。

1.公共政策运行程序的法制化：一方面，我们从立法上来规范公共政 策运行的程序。

(1)在制定政策的时候，要有完整的方案规划。方案规划指的是对政 策问题的分析并提出相应的解决办法或方案的活动过程，它包括问题界定、目标 确立、方案设计、后果预测、方案抉择五个环节。其中尤为重要的是后果预测环 节，利用各种分析调查手段，找出政策背后可能存在的问题，可以相应地咨询某 一领域的专家。

(2)要在政策执行的过程中适时地进行政策评估。利用各种调查手段， 全面收集政策制定、执行、影响和效益等方面的信息，综合分析所有信息，进行 系统的整理、归类、统计和分析。对公众的反馈做到了如指掌，并针对其中的问 题提出相应的解决方法。(3)政策终结，是政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后， 采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策的一种政 治行为。每项政策都具有历史性，当其不适应社会发展时要及时地终止使用;如 果某项政策能在相当长的一段时期内对社会发展起到积极作用，我们应该把它上 升为立法，来保障其更顺畅地实施;若政策在实施过程中出现了一些问题，要及 时地作出修正。

将这三个程序明确地体现在立法当中，规范每项公共政策的运行都能 严格地执行好这三个程序。

2.法律法规的配合：防止离婚自由滥用：另一方面，针对于政策性离 婚，法律当然也要配合政策作出相应地防范及惩罚规定。

(1)现有的离婚制度只要求夫妻双方自愿离婚，带上身份证、户口本、 结婚证，以及离婚协议书，到民政部门按照程序直接办理就可解除婚姻关系。对 于夫妻的离婚是否真的是感情破裂，还是想规避政策假离婚，婚姻登记机关没有 必要也没有权力去核实，这是我国婚姻自由的体现。但自由一旦超过了限度，就 会造成一系列社会问题，政策性的假离婚就是滥用自由的结果。所以，我想能否 对离婚增加一些条件，我们可以借鉴担保法中的保证人制度和抵押制度。也就是 说，夫妻来办理离婚时，需要找第三人证明二人真的是感情破裂，不是为了规避 政策获取利益的假离婚。由第三人担任他们的担保人，一旦日后查出他二人真的 是政策性假离婚，就对担保的第三人作出相应的惩罚。

(2)这其中还涉及到日后怎么认定夫妻二人是假离婚的问题。就需要 在立法上规定，将我国的各个行政部门实行全国联网，实现信息的共享。拿离婚 买房来说，将民政局、派出所、售房中心、房屋登记机构联网，看是否夫妻俩一 离婚马上就去售房中心买房，然后又迅速复婚。这样的情况明显就是假离婚。

法律和公共政策是规范社会不可或缺的两大手段，两者的关系就像是 车之两轮，鸟之两翼，只有二者能良性配合，我们的民族我们的国家才能大踏步 地往前走，才能像鸟儿一样平稳地往前飞翔。对于现在这种政策性离婚的现象， 只有法律和政策互相地尊重配合，把彼此纳入考量评估的范围内，才能最大限度 地从根本上消除这种现象。

作者：武萌萌 来源：法制与社会 2016年13期