【推进农保制度建设的思考】

党的十一届三中全会以来，农村经济有了长足的发展，在经济上有了一定的基础，农民的生活水平确实有了显著提高。这就为农村社会养老保险制度的建立提供了物质基础，客观上具有了可行性。经济的发展，收入的提高，农民已初步具备了养老保险的意识。这样就为建立农村社会养老保险制度提供了主观条件。一是随着计划生育的进一步落实，农村人口结构发生了重大变化，家庭的保障功能逐步弱化。由于人口总数的增加、人均耕地的减少，农村人口对土地的可依赖程度逐步降低。养老问题更加突出。二是农村老龄化已明显高于城市。据有关专家预测，下个世纪20-30年代，我国将进入人口老龄化高峰。我们如果不抓住目前的战略机遇，挖掘和聚集养老资源，在人口老龄化到来的前20-30年储备必要的资金，将来就很难平稳度过人口老龄化高峰。三是中国农村原有的保障网络和市场经济的建立而破裂，而农民的保障和保险意识则随着改革开放和市场经济的发展得到增强。随着联产承包责任制的推行，农村产业结构的调整，生产社会化和市场化程度的提高，农村劳动者的经营风险不断增大，原来以集体经济为基础的保障体系，已不能适应农村经济和社会发展的需求。农民有对城市社会保障制度的渴望和参加社会保险的需求。我们要从农村的实际出发，立足于中国农村，建立以自助为主，互济为辅，储备积累的养老保险机制，对于保障农民年老基本生活，是一种现实的选择。

二、确定法律地位，与社会保障制度配套

农村养老保险，作为农村社会保障制度的一项重要内容，应该有法的界定。同城镇社会养老保险一样，他们最终目的都是为了保证劳动者年老后的基本生活需要。我国虽然还没有出台社会保险法，但是城镇职工养老保险问题，国家已摆上议事日程。城镇企业职工养老保险制度改革自1991年以来，国务院已多次作出决定，用法规的形式确保了企业职工养老保险制度改革的实施，这些无疑对城镇养老保险制度改革起到了保驾护航的作用。而农村养老保险的地位和作用没有得到法规的确认，推行起来，就非常困难。由于没有法律法规的保障，使得一些领导干部在建立农村社会养老保险问题上存在模糊认识。一是发展速度慢，没有形成规模，发展不平衡。有的区县虽然已启动，但工作不力，行动迟缓；二是管理不顺，机构不健全。三是相关政策不配套。政策很重要，要有优惠的政策吸引老百姓。比如集体补贴问题，从实际出发，有能力就多补，用政策引导农民入保，解决农民的养老问题。这是给老百姓办好事，是为人民服务的根本体现，是符合农民根本利益的。上述问题说明，农村社会养老保险制度的立法势在必行，不仅城镇要建立社会保险制度，农村也要建立社会养老保险制度，不能把农民排斥在外，这项事业是我国今后若干年解决广大农民养老问题的大事，应受到法律的保护。

三、农村社会养老保险实践的可行性

北京市农村养老保险工作自1991年以来，由点到面地逐步展开，初步形成了具有京郊特色的基本做法和模式。

我市农村社会养老保险制度的特点：1、实施对象明确。农村社会养老保险的实施对象是：农民、乡镇企业职工、乡镇招聘干部、民办教师、乡村医生、义务兵等农村各类人员。2、农村社会养老保险的好处：根据京政发[1995]107号文件规定，参保人所在的集体或企业在经济允许的条件下，有义务为投保人投一笔钱作为集体补助，这笔集体补助记在个人帐户中，为个人所有。也就是说，您投了农村社会养老保险，您就有权享受集体补助。3、个人帐户中的保险金按国家劳动和社会保障部的要求复利计息，高于银行同期存款利率。4、个人帐户中积累的基金不用纳税。5、乡镇企业的职工投保，企业集体补贴可以享受税前列支。

我市农村社会养老保险的模式是个人帐户，资金为完全积累式。农村社会养老保险在我市的实践说明，这项制度得到了地方政府的认可和广大农民的响应。我市14个郊区县的272个乡镇，3400多个村和1600多个乡镇企业都建立了农村社会养老保险制度。县、乡的覆盖面百分之百。村和企业的覆盖面为80和33。参加投保的农民近40万人，占应投保人数的25，保费积累已达到4亿多元。目前，全国已发展到1700多个县的7000多万农民参保，积累保险金100多个亿。基本上是适合中国农村情况的，成绩是应该肯定的。虽然参保人数还不到农村人口的10，但却使部分农民真正纳入中国养老保险体系，它必将为改变农村“养儿防老”单一的传统养老观念，解除农民后顾之忧，促进农村计划生育基本国策的落实，并对保持农村的社会稳定做出积极的贡

四、建立农村社会养老保险制度的社会经济影响

首先，农村社会养老保险制度的建立，有益于农村经济和乡镇企业的发展。乡镇企业是农村经济中的一支生力军。在市场经济中，企业经营的风险是客观存在的，是市场经济本身的特性决定的。作为企业主体的人也不可避免地会因企业的经营不善而被淘汰。过去乡镇企业没有健全的养老保险制度，也没有参加城镇企业的社会统筹。这并不是说乡镇企业的职工不想有劳保制度，而是国家对企业没有承诺。农村社会养老保险为乡镇企业提供了跨时期分摊养老保险的载体。现在没有让国家背上包袱，也减轻了乡镇企业为职工养老问题产生的经济困扰的负担。同时能够增强企业市场竞争的后劲，保持乡镇企业的稳步发展。

其二，农村社会养老保险的建立，要与农村改革和经济发展相协调。农村市场经济体制改革的进一步深化，产业结构更趋向于工业化，商品市场逐步完善，随着这种态势的发展，农村社会养老保险体系客观上就更加广泛。所以在具体操作上要适应经济状况，就全国而言，各地区的经济发展不平衡，地区内甚至到一个县的范围内经济情况也不同，因此，发展一定要与本地区的经济相协调。对于经济发达的地区，应加快建立广覆盖，较高标准“基本生活标准”的农村养老保险制度。地方政府要按照国家规定以政府的行政行为推动农村养老保险工作的开展。对于以解决温饱的地区，则采取政府引导和农民自愿参加相结合的原则。在自愿的前提下，无论是贫穷地区还是富裕地区，都要搞养老保险。在一些贫困山区把扶贫和养老保险结合起来，一方面通过对贫困户的扶持，使其增加收入，使他们有条件参加养老保险；另一方面，从助困基金中拿出一定比例资金，为贫困户一次投保。既体现了农村社会养老保险的社会制度性，又尊重了农村经济发展的客观性，是符合发展的客观规律的。建立农村社会养老保险制度的社会影响是很大的。昌平区劳动和社会保障局为农村社会养老保险工作的发展与农村改革和经济发展相协调，做了一定的工作。我区18个镇、办事处、总公司都不同程度地开展了农村社会养老保险工作。我区农村社会养老保险工作始于1997年。从1997年至2002年10月，累计参加投保16845人，保费基金总额2197.90万元，有312人领取了养老保险金，领取金额29万元。全区313个行政村有227个村参加了农村养老保险，占村总数的73，520个镇企业中108个参加了养老保险，占镇企业总数的21。我区农业人口254241人，应参加投保人员年龄为18至60岁，占农村人口的55，约有139818人还没有投入保险，按80计算应投保111854人。为适应农村社会养老保险工作的发展与农村改革和经济的发展相协调，由平原到山区，由经济基础较好的地区向经济基础相对薄弱，但农民有积极性的镇扩展，已初步形成具有京郊特色的基本做法和模式。通过几年的工作实践，我们认为，一是要坚持以保障农村老年人基本生活为目的的原则，对投保档次、集体补贴标准的确定、镇企业税前列支等政策规定去做。二是要坚持低档次起步、低标准补贴，尽量扩大覆盖面，尽量考虑不同经济条件地区农民和集体经济承受能力。三是要坚持以自我保障为主，集体补助为辅和国家予以政策扶持的原则。集体补助一般20-40为宜。尽量减少干群之间、务工务农之间的矛盾。

从长远来分析，建立农村养老保险制度，要有两个基本要素。一是发展规模，二是规范管理。发展是前提，管理是基础。没有农村社会养老保险的发展也就失去了存在的意义，也就没有了生存的空间。而管理不到位或出了问题，就会影响工作的开展，也就没有农村社会养老保险工作的出路。所以，要继续保持一定的发展规模和速度。我们认为重点是推动农村乡镇企业职工和其他有固定收入人员的养老保险工作，做好城乡结合向社会保险转轨工作；探索扩大投保覆盖率，使更多的农民参加保险轨道的新办法。要强化社会保障工作的行政推动。农村养老保险制度如何发展下去，完善管理体制，规范管理工作是很重要的一方面。农村社会养老保险工作重点在基层，保费的收缴发放，都必须通过县镇甚至到村才能实现。在没有立法保证的今天工作很难开展。采取纵向业务指导和横向行政管理的模式更能体现各级政府的职能，比较有利。从农保事业的发展看强制缴费很重要。投保人根据实际情况在当地上一年度人均收入的8-16的范围确定自己的年或月缴费标准。再就是通过建立农村社会养老保险制度，赋予农村养老保险机构以行政处罚权。只有这样农村养老保险工作才能在发展规模上，规范化管理上有突破性的进展。同时建议北京市劳动和社会保障局提出《农村社会养老保险条例》的立法规划。市局一方面积极争取地方以法规形式，一方面争取以政府令形式立法，为确保农村社会养老保险事业健康发展创造良好的环境。使农村养老保险事业朝着操作有序，管理有方，运作有效的方向发展。