促进成果转化 《促进科技成果转化法》中政府角色的再定位

《促进科技成果转化法》中政府角色的再定位

政府介入科技成果转化的必要性体现在三个方面:①市场机制不能有效解 决信息不完全和信息不对称等问题，需要政府提升科技成果转化市场的透明度， 保证科技成果的转让方与受让方都能获得充分的市场信息以做出正确的选择，同 时实现快捷沟通与合作，降低交易成本。②政府提供鉴定、检测等公益性服务有 助于降低技术风险;健全风险投资制度可降低资金风险;政府对科技成果转化产品 的采购可降低市场风险等。科技成果转化也具有较高的风险和较大的外部性，政 府财政投入、税收优惠、政府采购等措施可发挥杠杆效应。③政府具有桥梁作用， 能够引导独立于企业之外的高校、科研机构等单位与企业建立良好关系，促进其 科技成果积极向企业转移、转化;政府还可支持企业建立自身的科研机构，进一 步夯实企业科技创新和科技成果转化的主体地位。

同时，政府介入科技成果转化也是转变政府职能的需要。服务型政府的打 造是新时期政府变革的趋势，此举既利于政务机制的完善、效率的提高，也利于 市场作用的充分发挥。另外，政府对基础性研究与科技成果转化方面的投入并非 是对成熟产品的投入，而是产品问世的前期环节，并不违反国际社会以及WTO 关于反倾销与反垄断的规则。而且，美国、日本、德国、法国等国家的政府在科 技成果转化中的成功实践，为我国政府介入科技成果转化带来有益启示。

1. 2科技成果转化的影响因素 科技成果转化是一个复杂的系统工程，有各种制约因素(祝甲山等，1997;
马平，2000;赵文清，2002;沈林、何婷婷，2007;刘昆，2008;刘家树，2010;朱宁 宁、王微微，2011;张慧颖、史紫薇，2013)，国防、农业、医药等特定领域以及 高校、科研院所等特殊主体的科技成果转化的影响因素则更为复杂。对科技成果 转化的影响因素的概括需具有一定程度的周延性，要囊括科技成果转化所需的各种资源、牵涉的各类主体、支撑的各种服务。

在综合考虑科技成果转化链条、转化要素和转化环境，综合考虑市场机制 与宏观调控的关系，以及综合考虑科技成果提供方、需求方与中介的自身能力的 前提下，可将科技成果转化的影响因素分为技术因素与非技术因素两个基本类别。

技术因素包括:技术的成熟性与方向性、技术的先进性与实用性、技术的综合性 与完整性、技术的转化服务性、技术承接的顺利性、技术支撑的配套性等六个方 面。非技术因素包括:市场因素、国家宏观调控因素、管理因素、社会服务因素、 保障支撑因素、观念与意识氛围等六个方面。为行文简洁，对具体三级分类不再 赘述。而且，在科技成果转化过程的不同阶段市场预测确定科研目标阶段、科技 成果的产生阶段、转移阶段和使用阶段，影响因素有所不同。

在探索提高科技成果转化效率的途径以及对科技成果转化进行绩效评估 时，都需确定科技成果转化的影响因素。而作此讨论的目的在于探寻政府可作用 于哪些因素以促进科技成果转化，以及政府介入时机与介入节点的选择。

1. 3政府介入科技成果转化的时空选择 政府介入科技成果转化必须适时、适当，同时应充分尊重市场规律(宋慧 芳，1995;喻金田，1998;刘溶沧，2000;李佳，2001;何婷婷、刘志迎，2005;岳鹊 等，2010)。在科技成果转化的研究、开发、中试和投产四个阶段政府均可介入。

上述非技术因素均具有薄弱环节，政府可以全面介入以弥补不足;至于技术因素， 政府能介入的地方很少，主要依靠市场主体的自身努力。

即便是可以全面介入之处，政府也不应面面俱到，而应选择介入的重点之 处与关键环节。在科技成果转化中，政府介入的集中点就是非技术因素中的观念 与意识氛围、社会服务因素与保障支撑因素三大关键点。政府要做好两个方面的 工作，即宏观调控与微观指导。宏观调控包括确立科技中长期发展规划、促进经 济科技结合、环境塑造与政策保障、人才培养等，微观方面包括引导实施、促进 合作、资金支持、信息平台支撑、公益服务打造、市场规范与行政保护等。政府 为克服科技成果转化中不利因素的影响，可以充分动用各种手段(经济、行政手 段，甚至法律手段)、运用各种资源(人、才、物等)。因此，政府介入科技成果转 化的方式本身是政府调控手段的选择过程与公共资源的重新分配过程，选择空间 较大，自由度也较高。实践中，各地政府的做法也不尽相同，如湖南株洲重点在 理念、机制、平台与项目上加强创新，强化政府职能，为科技成果转化服务，形 成了具有地方特色的株洲模式。2《进科技成果转化法》中政府角色的定位 2. 1显见的政府角色与隐晦的政府角色 《促进科技成果转化法》(1996)是我国科技领域的重要立法，共有6章37 个条文，其中体现政府角色的条款就有24个。许多条款中有职责、鼓励、提供等 关键词，明确反映出该法就政府对科技成果转化介入的定位。另有许多条文虽没 有关键词出现，但其所属的章节体系及其内容间接体现了政府角色，例如总则中 关于保护国家利益和公共利益、维护总体效益的内容，要求政府在科技成果转化 过程中做好管理和监督工作，实现科技成果转化中各种效益的和谐;组织实施中 关于引导企业成为科技成果转化主体的内容，反映了政府宏观导向作用;法律责 任中关于行政责任的规定，要求政府规范科技成果转化活动等。与显见的政府角 色相对应，可称之为隐晦的政府角色，两者共同形成现行《科技成果转化法》中 特定的政府角色群。

需指出，《促进科技成果转化法》第4条关于政府职责的规定是较为特殊 的条款，因其对政府介入科技成果转化活动的外延做了限定，与政府其他角色交 融(从一个侧面来说，该条综合规定了政府管理、指导和协调三大角色，其他角 色是这三个角色的具体化)。但若以政府职责的视角来界定政府角色，研究对象 范围则相对狭隘，也容易产生重复现象。因此，按法条顺序对政府角色进行梳理 与归纳，将政府职责与政府的其他角色平行对待。

无论是显见的政府角色还是隐晦的政府角色都严格遵循狭义政府的定义， 反映行政机关介入科技成果转化的方式，而排斥立法机关、司法机关的角色参与。

须知《促进科技成果转化法》属于我国促进法体系(如《中小企业促进法》、《就 业促进法》、《清洁生产促进法》、《民办教育促进法》、《环经济促进法》、 《农业机械化促进法》等)，是国家专门为促进科成果转化而立。在狭义政府概 念下国家促进包含了政府促进，国家促进过程中定然对政府扮演的角色做出清晰 规定以发挥政府的作用。若将政府的概念作广义理解，则国家促进等同于政府促 进，如此，在科技成果转化活动的各个环节、各个领域均有政府介入成为必然(如 《促进科技成果转化法》法律保障章节中的司法保护亦将纳入广义政府的角色 群)，政府角色将泛化，致使其体系庞大而边际模糊。

2. 2政府角色的立法结构模式受制于科技成果转化的基本规律、所处经济社会发展的现实需求，国外科 技成果转化立法经验的借鉴以及立法技术的运用，《促进科技成果转化法》框架 结构的设计有其特殊性，关于政府角色的规定较为分散(政府角色群以子群落的 形式分别现于总财、组织实,保障措施和法律责任等四章中)，但这对政府角色结 构模式的整体表现没有实质影响。

眼进科技成果转化法》中反映的政府介入科技成果转化的模式是典型的目 标导向式，即政府为促进科技成果转化，充分调动自身的积极性，运用科技成果 转化计划与重点科技成果转化项目组织实施转化，引导企业成为科技成果转化的 主体，支持中介服务机构发展，并为市场主体提供各种保障措施。在该模式下， 政府自身要组织实施科技成果转化，要促使中介机构作用于科技成果转化，也要 促进企业实施科技成果转化。目标导向模式本身虽无可厚非，只是政府因介入过 多而过于忙碌，未充分发挥市场机制的作用，也不符合当今关于服务型政府打造 的本意。为克服其缺陷，建议采用主体导向模式来重组政府角色。此种模式核心 在于确立企业在科技成果转化中的主体地位，政府的所有角色落脚点都在于直接 为企业服务或间接通过社会中介机构与社会组织为企业服务，并促进产学研合作 转化，提高企业科技成果转化能力。主体导向模式的最终目标也是促进科技成果 转化，但相对于目标导向模式其更加关注途径选择与程序简化，使结果的实现水 到渠成而不突兀，不失目标导向模式所有优点。两者的最大区别在于政府是否主 动组织实施科技成果转化以及是否确立企业在科技成果转化中的主体地位。另外， 目标导向模式只规定了政府鼓励中介机构服务于企业科技成果转化，而没有规定 政府鼓励社会组织服务于企业科技成果转化的内容，不够全面。因此，在主体导 向模式中应予加入。科技成果转化中政府角色的完善。

《促进科技成果转化法》虽勾勒出当时特定背景下政府干预科技成果转化 活动的界限，但因立法时间相对久远以及科技、经济、社会的发展变化，己滞后， 在结构模式与条款内容上都需加以修订。因此，在力求政府角色群与《促进科技 成果转化法》内容体系的对应性与一致性的同时，按照上述主体导向模式的要求， 重点对现行法组织实施这一章中的政府角色做出调整，以适应企业是科技成果转 化主体这一新的着力点，并根据政府介入科技成果转化的理论，补充相关章节与 具体内容。

新政府角色群相对于原群主要有两个方面的变化:①移动调整。对原组织 实施中反映企业科技成果转化主体地位的内容进行了归纳，抽象出原则性条款并 移至总则中，突出其总领性与指导性意义。将原组织实施中政府对科技成果转化的规划、计划与政策指导纳入保障措施中，并精简法条内容，作为政府保障措施 的一个方面，原具体程序性事项的规定移出该法，于政策层面加以细化。②新增 补充。在原总则中增加环境塑造与政府奖励两个角色。新增社会服务一章，增加 鼓励社会组织为科技成果转化服务的内容，以弥补原目标导向模式的不足，并将 原组织实施中发展社会中介机构与政府公益性中介服务的内容移入该章。新增人 才培养一章，写入政府人才培养的相关内容，与企业、高等院校和科研院所的人 才引进与培养共属一章。

将主体导向模式下的新政府角色以法律条文的形式表现出来有其必要性 与困难性。以现行法律条文为基础，借鉴其他法律中规范政府角色条款的用语， 融入科技经济发展对政府提出的新要求，是重塑政府角色的前提准备。同时，规 范政府角色的条款要与科技成果转化中的主体制度、合同制度等内容条款综合考 虑，以防片面化与松散化思维导致不严谨的现象，保证各视域下(除政府角色视 角外的其他视角)法律体系的完整性。

3结语 科技成果转化更多表现为社会的组织过程，而较少关注科技本身的运动， 因而政府作用凸显，调动社会各种力量综合作用于科技成果转化是政府角色的核 心体现。本文从立法的视角研究《进科技成果转化法》中反映政府角色的法律条 文内容及其结构框架，落脚于体系重构与修法建议，而非从公共管理视角研究政 府在相关层面怎样展开自身角色。《促进科技成果转化法》中政府角色体现在多 个方面，从而形成了特定的政府角色群。但在原目标导向模式下，其政府角色群 的设置有一定的缺陷，相关法律条文也未形成体系。因此，基于主体导向模式对 政府角色进行了调整与补充，并立足于原法条文对反映科技成果转化中政府角色 的相关法条做出重新建构与设计，形成了特定的政府角色以及相应的规范条文， 为新时期科技成果转化中政府行为的开展提供有益指导。