【环境与资源保护法对环境保护的制约能力分析】环保法的作用

环境与资源保护法对环境保护的制约能力分析

本文分析了我国环保现状，介绍了我国当前环境保护法律体系的构建，环境保护 法的发展与影响和环境保护法发挥的制约作用。

关键词环境保护制约能力法律体系 作者简介：王雨微，浙江农林大学法政学院硕士，研究方向：环境危 机管理与纠纷处理；
马永双，浙江农林大学法政学院。

中图分类号：D922.6文献标識码：ADOI：
10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.375 一、前言 环境问题是与人类社会的发展相伴而行的，并在人类文明发展到一定 程度时开始变得日益尖锐起来。在工业化普及之前，人类的生产率水平非常低， 原始简陋的生产资料对环境的破坏轻微到可以忽略不计的程度。后来，随着工业 文明步伐的到来，人类把自己尊为“万物之灵”，无视人与自然的和谐相处，不加 节制地向大自然大肆索取、掠夺资源，并把工业生产中产出的废水废气废物等各 类污染物不加处理即向外排放，以至于发展到最后时，这种对环境和生态的破坏 的状态反过来严重影响到人类自身的生存与发展。这种危局迫使人类反思自己的 愚蠢之举。有识之士逐渐地提出了“人与自然和谐相处”和“走可持续发展之路”的 理念和想法，各种意在对环境与资源实施有效保护的立法提上议事日程，各类环 保组织大量涌现。

二、我国环境保护的现状分析 我国的环境污染问题已经到了非治理不可的程度。原来那条“唯GDP” 与“先污染后治理”亦无任何可以转圜的余地。环境污染的严重后果需要全社会埋 单，比如华北地区甚至全国范围之内挥之不去的“雾霾”就是各类污染因素叠加的 结果。环境污染案件的司法执法情况有着很大的缺陷，一般只是追求对利益受损 方的损害赔偿，却无人在于造成环境污染的企业对整体外部环境加害的受损害程 度的大小，因而也就更不会有环境利益的代言团体要求环境污染企业恢复环境原 状的法律诉求。污染企业的违法成本太低，经常会以缴付轻微的罚款了事，造成了它们再次违法或者持续违法的冲动。

各级政府唯经济增长是从。扭曲的政绩观决定了，在行为方式上，对 于经济增长不遗余力，对于环保行动消极懈怠，甚至对环保部门的正常执法加以 约束和阻扰，使得环保部门未能真正承担起监管者的角色。环保执法与地方政府 的经济发展似乎构成了一对不可调和的矛盾。因为环保部门对问题企业的执法行 为会加重企业的运营成本，进而影响到当地的税收水平。在上级组织的协调下， 这种情况大多以无关痛痒的轻微罚款金额而了事。更为不合理的是，对污染企业 的罚款标准是十余年前制定的，一般无法起到以儆效尤的作用。排污费反而成了 污染企业洗白的一件遮羞布，污染企业在缴纳了排污费等费用之后倒可以理直气 壮地大肆排放污染物了。这就使得我国的环境污染治理工作走进了死胡同，环境 污染问题愈来愈成为一个全局性的战略问题了。

（一）我国自然资源保护的现状 为了保护土地资源，我国出台了《土地管理法》、《水土保护法》、 《基本农田保护条例》等的一系列专门性的土地资源保护的规范性法律法规文件， 主要对土地的权属、流转、监管、开发与治理关系进行了法律上的调整。但是， 这些土地法律法规存在着极大的缺陷。主要表现是，土地法律的执行部门多而杂， 管理功能混乱，缺乏效率。法律条款，原则性的规定较多，可执行性的条款过少 且不具有针对性，致使具体的执法行为困难或者执法机构的自由裁量权过分扩大 了。对于土壤保护，只规定了应采取的措施，而忽视了造成土壤污染应当承担的 法律责任。另外，没有规定民间组织发挥监督方面的内容。

我国水污染的情况异常严重，因此制定了《水法》、《水污染防治法》 和《水土保持法》等的相关法律规范，但是在立法与执法中仍有很多问题。一是 水资源管理部门重叠交叉设置，影响了管理效率。二是法律的执法弹性太大，容 易造成权力寻租行为的发生。三是水资源管理只停留在政府层面，缺少广大民众 的积极参与机制。

矿产资源是一种重要的资源形式，国家虽然出台了《矿产资源法》和 《矿产资源补偿征收管理规定》等，但是在现实生活中，仍存在对资源的无序开 发和破坏性开采等行为，采矿安全无法得到足够的保障，矿产开采后没有后续的 治理恢复措施跟进。

我国为保护森林和草原资源出台了《森林法》、《森林法实施细则》、《森林病虫害防治条例》、《草原法》和《草原防火条例》等法律性文件，但是 森林和草原的生态破坏仍屡见不鲜。主要还是法律缺乏可操作性，执法效率不高、 缺少监督机制，特别是民众参与度不够等问题。

在野生动植物保护方面，我国出台了《野生动物保护法》、《野生植 物保护条例》和《进出境动植物检疫法》等法律法规。但是，由于高额利益的诱 惑，盗捕盗卖野生动植物的违法行为仍不少见，一些野生动植物种类面临灭绝的 危险。主要原因是，处罚力度不够，无法构成对野生动植物资源的有效保护，没 有发挥广大人民群众监督的威力。

（二）环境污染防治的现状 环境污染是现代工业文明发展的胎记。环境污染对人体和其他生物构 成了生命健康权的损害。现在，环境污染对人类的影响是全方位的，天空、土壤、 河流……无处不在，生物多样性受到威胁，人类每天都在吞食自己一手制造的恶 果。环境污染还造成了一系列的职业病。因此，防治环境污染已成为刻不容缓的 大事，并已经成为全社会的普遍共识。

环境污染造成的后果是非常严重的。比如，工厂排放的废气废水会污 染空气、河流和土壤等，并可能渗沟到居民饮用的地下水，致使各种恶性疾病的 发病率大幅提高，成为群体性侵害事件。再比如，居民大量使用含磷洗衣粉，污 水排入河流湖泊之后，造成了水中的富营养化现象，河流湖泊的生态平衡受到破 坏，水质下降，致使可供使用的淡水资源减少。

承受环境污染的人群具有不确定性和流动性，而且一般在短期内难以 消除，往往需要几代人承担可怕的后果。同时，承担环境污染的企业或者个人具 有共同的特点，都对污染的累计后果，因此是共同的侵害者和侵权人，环境污染 的方式和种类具有多样式，各种污染形式联结在一起，对人类生活构成了全方位、 持续性的环境侵害。

三、我国当前环境保护法律体系的构建 随着我国环境问题的日益严重，修订后的《环境保护法》于2015年1 月1日颁布实施。在立法理念、环保意识、监管模式、执法力度、公众权利和法 律责任等方面，新环保法都有新发展。

第一，新法充分体现了生态文明理念，彻底改变了以往以罚代管的趋向，并且明确规定了完善的法律制度、责任及相应机制。预防污染被提到了前所 未有的地位，有助于环境保护工作与经济社会状况协调发展。第二，新的环保法 强调环境保护意识，并规定了各类主题的法律地位和作用。为了普及和提高全国 人民的环保意识，正式把每年的6月5日规定为我国的环境日。第三，监管模式发 生了质的变化，新的环保法把对污染点源的监管改变为对联动式、协同互助式的 监管，把环境评估和联防联治作为新开工项目的前提条件。第四，环境执法变得 强硬，以法律的形式赋予环保执法部门查扣违法排污设备等的必要执法权力。同 时，对环保部门的执法权力予以规范和限制。第五，新环保法规定了信息公开和 民众参与等内容，体现了环境保护民主化的原则。依法设立的环保公益团体拥有 环境公益诉讼权。加强了环境保护的监督力度，增加了违法企业的违法成本。第 六，新环保法规定了各类责任主体的责任，提高了处罚的标准，加大了处罚力度， 规定处罚金按日计算，并规定了环境连带责任和执法不严的引咎辞职机制。此外， 对环境损害赔偿的诉讼时效延长至三年，体现了对污染企业的从严处罚原则。

四、环境保护法的发展与影响 （一）环境保护应当溯本正源，发挥政策环境影响评价的作用 新环保法指明了环境保护要与经济社会同步发展，有效保护环境的笼 统性规定，却没有明示要采取政策环境影响评价。由于极可能出现不同部门之间 的利益冲突，政策环境影响评价极有可能无法实施。因此，实施政策环境影响评 价，要协调好当地的长期利益、全局利益与短期利益与部门利益的关系。

（二）环境保护应当对环境污染实施从源头到终端的全过程控制 新环保法注重从源头上控制环境污染并规定了相应的处罚举措，但是 该法未能实现对涉及环境污染的全部因素的全过程控制，而是就事论事，没有确 立系统性的观点和做法。比如对享受出口退税待遇的双高产品的环保执法问题。

（三）环境保护应当把控制环境质量作为主要追求的控制目标 我國的环境污染问题主要是由于片面追求经济发展，而牺牲了环境利 益造成的。因此，为了妥善地处理经济发展与环保之间的矛盾，有必要加大对环 境保护的资金投入力度，把控制环境质量作为主要追求的控制目标，真正统筹各 方面的和谐发展，建设经济发展中的随意性行为，保证环境执法的规范性和公正 性。（四）要有效保护环境，必须实现环境制度与其他公共制度的无缝衔 接 在实施过程中，环境制度不应该单打独斗，而应与经济、政治、民生 等各项公共制度形成无缝对接和协同效应，加强协同性，减小冲突与内耗。一个 地区要实现可持续的发展，应当使环境制度与其他公共制度统筹协调、同步前进。

（五）环境保护应以提高广大人民的健康水平作为根本性的目标 我国人民的整体生活水平已从解决温饱转变到追求小康生活、包括环 境质量在内的高品质生活和健康的身体等方面。人民群众渴望获得多方面的满足， 享受品质生活，提高幸福感。这也是环境保护工作所追求的根本性目标。

五、环境保护法发挥的制约作用 修订后的环境保护法是我国史上对环境保护最严格、环境保护内容最 全面的一部环境法律，在环境保护的司法执法方面取得了巨大的进步。但是，在 实际执行上，新环境保护法仍有不少有待改进之处。

（一）环境部门的执法能力尚显不足 我国环保执行力量在分布上呈现倒金字塔结构，有较强能力的专业人 才没有沉淀到基层部门，导致出现了上强下弱的情况，好的法律规定无法真正落 实到基层的环保执法过程中。民众环保意识和环保知识的提升速度明显快于基层 的执法人员素质的速度，致使环保执法不到位、越位或者缺位的情况普遍存在， 执法结果大打折扣。

（二）地方保护主义对环保执法产生了巨大的阻碍 按照新的环保法的规定，在环境执法过程中，执法人员在必要时允许 采取一系列的强硬的执法手段，比如查扣的权力、行政拘留的权力等，而且还可 以对负有领导责任的地方领导实施责任追究制度，影响了部分领导的仕途和地方 政府的业绩。因此，强制实施新环保法难免遭遇强烈的地方保护主义的抵制。在 新环保法的推行过程中，有必要施行绿色GDP考核，把环境保护作为一个考核因 子。

六、结语总之，随着新环保法的颁布施行，环境保护的执法模式和理念发生本 质的变化，公众的环保意识不断提高，执法力度不断加强并取得了很大的成绩。

但是，环境与资源保护法对环境保护的制约能力不容忽视，需要我们在实践中逐 步加以解决。