【中国司法改革的微观考察】中国司法改革

中国司法改革的微观考察

一研究的缘起 当下 二微观观察：人民法庭的制度定位及其实践功能 1人民法庭的制度定位 在已经展开的三轮人民法院改革中，都涉及到了人民法庭工作(参见 表1)，但各级别、各地区法院对人民法庭所持的态度也并不统一，有些地区的人 民法庭在最高人民法院确立的“为便利当事人进行诉讼和人民法院审判案件，基 层人民法院根据需要，可设立人民法庭。”最高人民法院《关于人民法庭若干问 题的规定》(1999)。的原则下，在原有制度划定的空间内“悄悄”尝试着一些改革， 并取得了一定的成果。当前形势下，司法改革进一步深化、司法技术不断精细化 的过程中，我们需要审视和考察的是作为司法运作典型问题的人民法庭和代表中 国特色社会主义司法理念的人民法庭。

表1：人民法院改革纲要中涉及人民法庭的内容 人民法院改革阶段内容人民法院第一个五年改革纲要(1999—2003)1、 根据便于当事人进行诉讼，便于人民法院审判案件的原则，按照规范化、规模化 的要求合理设置人民法庭。各地应在调查研究的基础上，根据本地区的实际情况， 实事求是地制定人民法院建设的发展目标和方案。人民法庭至少配备3名法官，1 名书记员;有条件的地方可以配备法警。在经济发达，道路交通状况较好的地区， 应当有计划地撤并部分法庭，建立或者重组具有一定规模的人民法庭。1999年底 之前完成对现存各种“专业法庭”和不符合条件、不利于依法独立公正地行使审判权的人民法庭的清理、调整和撤并工作;2000年底前，撤销城市市辖区内的人民 法庭。人民法院第二个五年改革纲要(2004—2008)1、改革和完善人民法庭工作 机制，落实人民法庭直接受理案件、进行诉讼调解、适用简易程序、执行简单案 件等方面的制度，密切人民法庭与社会的联系，加强人民法庭的管理和物质保障， 提高人民法庭的司法水平。人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)1、适当 提高基层人民法庭法官职级。

2、推行基层人民法院及人民法庭聘请乡村、社区一些德高望重、热 心服务、能力较强的人民群众担任司法调解员。在一定程度上说，人民法庭的发 展是基层司法发展和变迁的一个缩影，关注人民法庭的发展，即关注基层司法的 走向。我们必须承认，不同级别的司法活动，在司法方法和审判方式上是存在很 大差异的，本文对司法改革的观察是基于司法整体性状、特征和发展方向的，因 此，首先需要对人民法庭的基本情况有一个梳理。

从制度规范层面看，几经修订的《人民法院组织法》中，对人民法庭 的界定一直是：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法 庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分，它的判决和裁定就是基层人民法院的 判决和裁定。”从此条文中可以看出三点：其一，人民法庭的设置是基层法院根 据地区情况设定的，是颇具地方特色的司法产品，在人民法庭的发展实践中，可 以清晰地看到各地区之间司法所处社会环境和司法行为本身的差异;其二，人民 法庭功能定位上的伸缩空间是很大的，其可定位为速裁(主要审理简易程序案件)， 也可根据地方案件受理情况定位为专门法庭审理某一类别的案件，这从根本上回 应了某些学者提出的“废人民法庭”，改为设立小额法庭或速裁法庭的主张，因为 在实践中，人民法庭早已涵盖了这些功能;其三，人民法庭并无独立的主体资格， 也并非一个独立的审级《最高人民法院关于人民法庭不能作为一个审级问题的批 复》(1963年6月1日)。，它是基层人民法院的派出机构，以人民法院的名义活动， 这其中还包含了如何对人民法庭的审判及其他工作进行监督和管理的问题。其四， 法律给予人民法庭的实践区域是我国的基层社会，其司法辖域是最为广泛的。

2人民法庭的功能实践 在最高法院1999年颁布的《关于人民法庭若干问题的规定》中，人民 法庭的任务有：(一)审理民事案件和刑事自诉案件，有条件的地方，可以审理经 济案件;(二)办理本庭审理案件的执行事项;(三)指导人民调解委员会的工作;(四) 办理基层人民法院交办的其他事项。但现今，作为司法改革最微小的单元，人民法庭的职能早已超出以上 范围，进行了全面的整合：主要包含以下功能：
(1)民事审判。现今，人民法庭基本上只进行民事案件的审判，这主 要是案件审判专业化趋势所致，这里所说的专业化有两个方面的涵义：一是民事 案件与刑事、行政案件的专业分化，早期人民法庭的法官很多都是“全能”的“多 面手”，什么案件都能审，这种“全能”很大程度是由于非专业化的审判造成的， 而随着我国社会纠纷的复杂化、多元化，法官不可能也不必要熟知所有纠纷的类 型、纠纷的性质及其解决路径，而只需要熟悉某类案件的审判即可。对于人民法 庭而言，真正需要面对的，也是最多的是民事纠纷，所以在审判功能设定上，很 多人民法庭只受理民事案件。专业化的另一个方面涵义是在社会转型后，经济问 题变成社会生活的核心问题，随之而来的经济纠纷，尤其是借贷、工程、劳动等 纠纷的数量急剧增加，人民法庭根据地区情况，演变为专门审理某个类型案件的 专业法庭。

(2)调解。人民法庭的调解工作，通常是比其他级别法院的调解工作 更具效率的。虽然很多学者强调中国的社会已经由“熟人社会”转型为“半熟人社 会”或“陌生人社会”相关研究可参见：贺雪峰：《论半熟人社会——理解村委会 选举的一个视角》，《政治学研究》2000年第3期;张清、王露：《陌生人社会与 法治构建论略》，《法商研究》2008年第5期;陈柏峰：《熟人社会：村庄秩序机 制的理想型探究》，《社会》2011年第1期;贺雪峰：《熟人社会的行动逻辑》， 《华中科技大学学报(人文社会科学版)》2004年第1期;易军：《熟人社会中的关 系与非正式纠纷解决》，《云南大学学报(法学版)》2008年第5期。，但很多基 层社会纠纷还是发生在已建立社会联系的人群之间，作为调解人的人民法庭法官 在其辖域内除了法律所赋予的权威外，也具有一定社会权威和地位。基于这两方 面的原因，实践中无论是婚姻家庭、邻里等纠纷，还是工程、劳动等经济纠纷， 人民法庭的纠纷调解都是快速有效的，而且通过人民法庭建立的“调解—审判” 联动机制，即使调解不成，案件也可以迅速进入审判程序，为当事人节约时间成 本。

(3)指导人民调解委员会工作。人民法庭对人民调解委员会工作的指 导主要是因为诉至人民法庭的案件很多可以在人民调解委员会通过调解来解决 的，人民法庭对人民调解委员会的帮助，从这个角度讲也是为自身减少“讼累” 的一种方式。具体的指导路径有如下几个：(1)推动人民调解委员会的发展;(2)培 训调解员依法调解的法律知识，或者通过邀请人民调解员担任陪审员，通过审判的具体过程，完成对人民调解员的法律知识培训;(3)召集人民调解委员会，共同 处理案件，或在当事人同意的情况下，由担任陪审员的人民调解员在庭审中直接 参与调解。

(4)执行。人民法庭的司法功能是全面的，人民法庭功能的发挥建立 在其司法辖域内所树立的司法权威和对于其辖域内基层社会情况深入了解的基 础之上的。“执行难”作为我国司法中一个多年难以攻克的难题相关研究可参见唐 应茂：《法院执行为什么难：转型国家中的政府、市场与法院》，北京：北京大 学出版社，2009年。，原因是多方面的，但我们必须看到在人民法庭配合执行工 作的过程中，人民法庭在减少执行中冲突的发生、提升执行效率等方面发挥的积 极作用。

(5)参与社会综合治理、维护社会稳定。人民法庭作为与公众最直接 接触的司法机构，为公众提供法律问题和政策问题的咨询、对可能发生的纠纷和 矛盾进行预防、调处。

(6)信访接待工作雷钧主编：《“黄陵模式”——中国法官制改革初探》， 北京：法律出版社，2013年，第26页。。人民法庭接受涉诉信访工作方面的意义 在于给予了社会公众维权的畅通渠道，将纠纷或矛盾在基层得到化解。

(7)法治宣传和法治教育，司法机关所承担的法律文化传播功能，是 我国司法机关从革命根据地时期就开始承担的重要职能。高其才等：《政治司法 ——1949～1961年的华县人民法院》，北京：法律出版社，2009年，第90页。进 行法治宣传和法治教育的方式：第一，公审;第二，宣传会或宣讲会;第三，下乡 宣传;第四，由人民法庭法官担任社会团体、企事业单位的法制宣传员等。

三中观分析：人民法庭地位的变迁 如果说司法改革中对于司法在政治体系中的地位等问题的分析是宏 观分析，探讨人民法庭的具体定位和功能是微观问题的话，那么讨论和确认人民 法庭在司法体系中的地位应该算是居于二者之间的中观问题。

1一度被边缘化 人民法庭的存在及其简易的审判方式被很多学者认为是我国司法现 代化程度不高的表现，甚至有学者多次主张要废除人民法庭，在司法改革的讨论 中，也很少重点关注基层司法和人民法庭。人民法庭在我国司法领域处于边缘主要是因为在一段时期内对于司法改革的方向存在错误的认识，认为规范化、甚至 仪式化的司法审判才能够实现司法的现代化，进而实现司法公正。不可否认，人 民法庭的现代化建设是其发展的主导原则之一。但必须注意的是：司法现代化与 司法程序的繁冗并无直接联系，世界范围内看，多数法治先行国的司法改革目标 之一都有：简化司法程序欧洲司法改革与发展报告(2011-2012年)。，减少法院和 法官的工作量，降低诉讼参与人的金钱和时间成本。

在司法改革方向的全民大讨论中，有学者认为人民法庭较灵活的审判 方式非常可能滋生司法腐败，因为包括依照“能动司法”和“大调解”理念实施司法 活动最可能的结果是不断放大法律的弹性季卫东：《大变局下中国法治的顶层设 计》，《财经》2012年第5期。，但实际上，人民法庭审判活动的正规化、规范 化进度绝不比任何级别的法院和专门法院低，人民法庭的审判活动的灵活性是形 式上的，而非实质上的，而形式上的灵活性并不会影响其功能。

对于人民法庭的质疑还源于其调解结案率较高，学者们认为调解结案 率越高，问责的范围就越小，司法腐败的余地也就越大。季卫东：《大变局下中 国法治的顶层设计》，《财经》2012年第5期。而笔者认为司法腐败和结案的方 式并无直接关系，学者认为的调解结案所产生的问题是对司法中调解的了解并不 深入造成的，调解的实质是对案件结果的妥协和调和，而不是对案件审判结果的 妥协。

正是由于以上的质疑，在司法改革中，人民法庭被边缘化了，这种边 缘化一方面体现在司法资源的分配中，人员、财政等资源的分配与人民法庭的工 作量不相符;另一方面，人民法庭极少出现在有关司法改革的讨论中，很多人总 是凭借想象对人民法庭进行批判。

2悄然地回到实践的中心 国务院新闻办权威发布的《中国的司法改革》(白皮书)中指出：“人民 法庭审理各类案件年均240余万件，占全国法院一审诉讼案件的三分之一。”人民 法庭受理案件数量的增加有两方面的含义：一方面是受理案件总量上的不断增 加;另一方面是单个人民法庭平均受理案件数量的增加。在人民法庭审判人员和 审判辅助人员的数量并没有很大变化的情况下，我国基层法院、特别是人民法庭 审理案件数量的猛增充分说明了社会对于司法产品和服务的需求日益旺盛，同时， 也向我们昭示了人民法庭存在的合理性，甚至是重要性，以及拷问我们的司法系 统内资源分配的公平性和合理性。在新一届最高法院领导班子的“执政纲领文件”《最高法院关于切实践 行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》中将深化人民法 庭改革作为深化司法工作机制改革、构建合理的审判运行机制的重要工作：“合 理调整人民法庭的区域布局，强化人民法庭基本职能，加强人民法庭人员配置， 适度扩大人民法庭案件审理管辖范围。在综合考虑案件情况、人口数量、区域特 点和其他相关因素的基础上，按照就地纠纷解决和工作重心下移的思路，统筹考 虑、合理布设人民法庭。”《最高法院关于切实践行司法为民大力加强公正司法 不断提高司法公信力的若干意见》(2013年)。

实质上，对司法改革方向和策略的讨论的核心是现阶段我国社会的发 展和稳定需要什么样的司法，如何实现国家司法产品供给和社会公众需求之间的 均衡，如何使民众方便、高效、低成本地获得司法服务。人民法庭是我国整个司 法系统中与公众接触最广泛，联系最紧密的部分，社会公众对于人民法庭这一司 法装置是有刚性需求的。3人民法庭存在的合理性 从最高法院的司法文件中我们可以看出整个司法体系是将人民法庭 作为一个愈加边缘化的存在看待的。学者们普遍认为人民法庭的边缘化是因为我 国社会城镇化的不断深入，乡土社会的结构和关系类型也在转变，使得作为乡土 司法主体的人民法庭存在的必要性正在丧失。这种认识有一前提性假设，只有以 熟人关系为基础的乡土社会才需要人民法庭。但实际上，我们所要证明的不仅仅 是乡土司法需要人民法庭，而是包含乡土司法在内的基层司法都需要人民法庭。

法律经济学的基本观点是：“所有制度都各有利弊，所有选择都要付 出代价。”凌斌：《法治的代价：法律经济学原理批判》，北京：法律出版社， 2012年，序言第2页。任何司法模式都会产生成本，但从目前的实践来看，通过 对人民法庭地位和功能的重构来实现对司法资源布局的调整的成本最低，甚至可 以降低司法成本。此处所说的司法成本可从两个方面理解，一方面是国家对司法 的投入，有两类，一类是司法人员编制，人民法庭的改革是将审判资源从法院转 移到人民法庭，人员成本基本未上升;另一类是国家对司法的经费保障，包括司 法人员工资、办公场所、设备等投入。可以说通过重新规划人民法庭的设置所实 现的对司法资源的重新分配这一方面的成本是非常低的，其实质是对司法资源的 充分配置，而非通过增加组织设置等高成本的方式完成司法改革。另一方面的成 本是当事人通过司法解决纠纷的成本，这方面的成本又可以分为几个部分：
其一是当事人的金钱成本，诉讼的金钱成本主要包括三个部分：第一是诉讼费，人民法庭受理案件同样受诉讼费收取相关规定的约束，但诉讼费减免 的范围和力度明显较大;第二是诉讼代理费，人民法庭充分考虑辖区公众的经济 状况和法律常识，尽量简化诉讼程序，同时建立全面可行的诉讼辅助体系，诉讼 当事人即使无力聘请律师，也能充分参与诉讼、主张权利;第三是交通、通讯等 其他成本。

其二，当事人的时间成本，将人民法庭和基层法院机关庭实现联动办 案后，实际上案件在立案后就会进入到案件的繁简分流机制当中，将简单的案件 或适用简易程序的案件分流至当事人最便捷参加诉讼的法院审理(人民法庭在发 挥速裁庭的作用)，通过此案件分流机制，大大降低了简单案件审理的周期。而 且，人民法庭还有指导人民调解员进行和协调其他纠纷解决方式的作用，即法院 通过人民法庭这一最基本面整合社会的纠纷解决资源，即使在立案后法院和当事 人发现也许审判不是最佳的纠纷解决方式，也可以迅速将案件转交给司法所、人 民调解委员会等组织，为当事人节约时间。

其三，当事人的交通成本。人民法庭设置的依据之一就是辖区的基本 情况，人民法庭设置的最初目的之一也是为了满足僻远地区、交通不便地区当事 人的诉讼需求。现阶段虽然我国的交通情况有了较大程度的改善，但由于基层法 院依照行政区域的设置方式，各区县的交通、地形、人口分布等情况却千差万别， 单一的基层法院设置很可能会为当事人享受司法服务设置了交通上的障碍，且必 须考虑当今法院的建筑恢弘、门卫森严，也很可能会造成当事人的心理障碍。

以上所展示的人民法庭的制度设置对于当事人诉讼成本的降低构筑 了人民法庭存在和发展的合理性和正当性。

四宏观分析：司法改革的真正前沿 实践中，人民法庭一直处于我国司法改革的前沿，在人民法庭的变革 和发展中可以看到许多与最新司法改革方向、司法政策相契合的地方，这种契合， 有些是基层司法有意为之的，有些是不谋而合的。以下几个方面就是例证，不但 能够证明人民法庭不仅不是不合时宜的老古董，还是司法改革的最佳沃土。

1探索与行政区划适当分离的司法管辖制度 《人民法院组织法》规定的决定人民法庭设置的因素是地区、人口和案件情况，但实际上，情况已经有所变化，现阶段决定人民法庭设置的因素主要 有以下几个：一是人口分布，要考虑人口的结构因素，如人口的年龄、民族、经 济条件等;二是到法庭的路程以及公共交通的便利程度;三是有无数字电讯服务和 设施帮助当事人通过高科技手段参与诉讼;四是法庭辖区的经济发展和区域产业 状况;五是案件的数量和性质。

虽然最高法院《关于人民法庭若干问题的规定》中明确指出：“人民 法庭根据地区大小、人口多少、案件数量和经济发展状况等情况设置，不受行政 区划的限制”。这项规定为人民法庭在探索打破行政区划设置司法机构方面留有 充分的制度空间，但“现阶段探索打破行政区划、跨行政区的司法机构设置面临 很多问题”贺卫方：《司法区划的构思》，《中国法律评论》2014年第1期。。在 探索打破行政区划的司法机构设置方面，人民法庭相关实践的启示主要有两点：
其一，打破行政区划实际上是一次司法资源的重新分配，因此在打破行政区划时 尽量做到不争夺其他主体的资源，而是通过对基层司法的资源进行合理的配置来 实现，比如将机关庭的审判力量向人民法庭倾斜性配置，实现中心庭与人民法庭 的资源共享等等。其二，打破行政区划的理由不应该仅仅是“去行政化”相关研究 可参见：龙宗智、袁坚：《深化改革背景下对司法行政化的遏止》，《法学研究》 2014年第1期;谢佑平、万毅：《司法行政化与司法独立：悖论的司法改革——兼 评法官等级制与院长辞职制》，《江苏行政学院学报》2003年第1期;王申：《司 法行政化管理与法官独立审判》，《法学》2010年第6期;廖奕：《司法行政化与 上下级法院关系重塑——兼论中国司法改革的“第三条道路”》，《华东政法大学 学报》2000年第6期。和“去地方化”相关研究可参见：张文显：《现代性与后现 代性之间的中国司法——诉讼社会的中国法院》，《现代法学》2014年第1期;
陈卫东：《司法机关依法独立行使职权研究》，《中国法学》第2期。，而应该 是主要针对区域内纠纷和矛盾的分布情况进行的。人民法庭审理案件的类型不再 全部是“家长里短”的邻里纠纷、家庭纠纷，随着社会的转型，社会中存在的最普 遍的纠纷类型也有一定变化，合同纠纷、劳动纠纷在纠纷中所占比例逐步提升。

这种变化使得人民法庭打破行政区划，向专业庭、速裁庭转型提供了社会基础。

2践行司法为民 每一个人民法庭在功能设计上或实质上都是机关庭诉讼服务中心的 分中心，这与我国早期，法院设立的“人民接待室”参见远光：《人民法院的人民 接待室外》，《人民日报》1953年12月2日第3版;赫修志：《谈基层人民法院信 访工作》，《人民司法》1986年第4期;甄忆蓉：《一场风波》，《人民司法》1959年第5期。的政治目的相似：都是执政党贯彻群众路线的司法设置，其功能主要 体现于两个方面：一方面实现案件的初步筛选，实现案件的繁简分流，此处所说 的分流既包含案件在人民法庭和其他机构之间的分流，也包括案件在机关庭和人 民法庭之间的分流，人民法庭的案件分流机制主要的目的有两个：一是实现案件 的快速处理，为当事人节约解决纠纷的时间成本，另一个目的则是实现人民法庭 与其他纠纷解决机构的联动;另一方面功能是为群众参与诉讼提供了基本的指导， 成为公众认识和接触司法机关的窗口，拉近了公众与司法机关的距离。

人民法庭践行司法为民的另一个体现是审判方式。在我国司法现代化 的过程中，巡回审判与就地审判已经被赋予了太多的政治色彩。人民法庭是从巡 回审判到巡回法庭，一路发展过来的。现今，除少数极不发达的地区，由于信息 化系统的全面运用，交通已经不再是制约当事人积极保护自身权利的阻碍，因此， 现阶段人民法庭的审判方式应该是法庭审判为主，巡回审判为辅。而在某些案件 中，当事人也可以根据自身情况，提出关于人民法庭审判方式的申请。

3深化司法公开 人民法庭在深化司法公开方面的意义主要有以下几个方面：