训政时期宪法 抗战前夜的政制与宪法讨论

抗战前夜的政制与宪法讨论

在逐一反驳了蒋廷黻、钱端升等主张专制或独裁的观点之后，胡适 说：“在这一年中，有一个很奇怪的矛盾现象：一方面是党部人员公然鼓吹‘领袖 独裁政治’，而一方面又是政府郑重地进行制定宪法的工作，正式开始所谓‘宪政 时期’。已公布的宪法草案，是经过一年的讨论与修正的结果，这几天就要提交 五中全会去议决了。然而‘领袖独裁’的喊声并不因此而降低。”他注意到此前10 月20日北平出版的《人民评论》第57期有《斥胡适之自由思想》，就公然主张领 袖独裁制。同一期另有《为五全大会代表进一言》一文，其中建议：“即由党产 生党魁以宣布独裁，既不必再循训政之故辙，亦不必急于召开空洞无物、徒供军 阀政客贪污土劣利用之国民大会。” 正当他为此感到不解之时，11月27日，汪精卫、蒋介石联名通电全国， 其中有这样一句话：“盖中国今日之环境与时代实无产生意、俄政制之必要与可 能也。”同日，蒋发表答复日本《大阪每日新闻》记者的谈话中也明确：“中国与 意大利、德意志、土耳其国情不同，故无独裁之必要。”那一刻，汪、蒋握手言 和、公开承诺不走独裁之路，至少给他带来一些小小的鼓舞。

民主与独裁的讨论 此文还未刊出，另一轮民主与独裁的讨论又在《大公报》揭幕，这一 天胡适发表了《汪蒋通电里提起的自由》，“国内问题取决于政治，不取决于武 力”，“人民及社会团体间，依法享有言论结社之自由。但使不以武力及暴动为背 景，则政府必当予以保障而不加以防制。”对于汪蒋通电里提出的这些原则他深 表赞赏，认为通电中用“不以武力及暴动为背景”一语，要比宪法草案中用“依法” 和“非依法律”一类字样清楚多了。他自然而然地想起了汪、蒋通电前后几天，就 有无制服、无公文的人员到北大东斋搜查并在路上拘捕学生，清华文学院长在办 公室被无公文的人员拿出手枪来逮捕。

老朋友丁文江读了此文和他在《东方杂志》上的文章，1934年12月18日在《大公报》发表《民主政治与独裁政治》一文，他不同意胡适关于“民主宪 政只是一种幼稚园的政治制度”的说法，认为“在今日的中国，独裁政治与民主政 治都是不可能的，但是民主政治不可能的程度比独裁政治更大。” 丁文江直言：“汪蒋两先生尽管通电来说独裁政治不是必要，而事实 上国民政府何尝不是变相的独裁，不过不是蒋廷黻、钱端升两先生理想的独裁而 已。岂但我们的政治没有脱离革命的方式，我们的国家正遇着空前的外患，—— 不久或者要遇着空前的经济恐慌。在没有渡过这双重国难以前，要讲民主政治， 是不切事实的。”因此他主张往“新式的独裁”路上努力，第一步就是“放弃民主政 治的主张”。这当然是胡适不能同意的。

这一轮的讨论比上一轮要深入，吴景超、张奚若、丁文江等见解不同 的文章在《大公报》作为“星期论文”发表，有的由《独立评论》转载。《国闻周 报》《独立评论》也刊登了张佛泉、陶希圣、陶孟和、陈之迈、吴景超等人的讨 论文章。

12月30日，吴景超发表《中国的政制问题》，清晰地将这个问题分为 三个方面：“第一，中国现在实行的是一种什么政治是独裁政治还是民主政治这 是一个事实的问题。第二，我们愿意要有一种什么政治这是一个价值的问题。第 三，怎么就可以达到我们愿意要有的政治这是一个技术上的问题。” 对这三点，他的看法是，“中国现在的政治，是一党独裁的政治，而 在这一党独裁的政治中，少数的领袖占有很大的势力。”他认为这一点不单在野 的人有许多这样看，就是在朝的人也是同意的。“关于第二点，因为包含一个价 值问题，所以意见就分歧了。”他表示与胡适一样赞成民主政治，“我个人赞成民 主政治的理由是很简单的：第一，民主政治是理智的政治，谁能够说服大众，谁 就可以当权;第二，民主政治是自由的政治，我们的主张，无论是赞成政府，或 反对政府，都有充分发表的机会;第三，民主政治是和平的政治，假如我们对于 政府不满意，可以提出我们的主张来，以求民众的拥护，假如民众赞成我们，我 们便可上台，不必流血，不必革命;第四，民主政治是大众的政治，凡是公民， 都有参政的权利与义务，民众与政治，可以打成一片，没有统治者与被治者的分 别。” 据他观察，“中国的智识阶级多数是偏向民主政治的，就是国民党在 理论上也是赞成民主政治，不过觉得实行民主政治还没有到时候就是了。”对于 技术上的问题，他认为，要努力在中国的环境中培植民主政治的条件，“这是和平的——同时却是很吃力的——工作，大部分可以用教育的方式完成的。”如何 用教育方式来完成他没有展开。

“国内问题取决于政治” 1935年1月20日，陈之迈在《独立评论》发表《民主与独裁的讨论》， 简明扼要地提出，“被治者有和平的方法来产生及推倒统治者是民主政治的神髓， 抓住了这层便有了民主政治。” 对于汪精卫、蒋介石通电中“国内问题取决于政治，不取决于武力”， 他认为便是民主政治的根本，“我们对于民主政治，不可能陈义太高，太重理想， 而着眼于把它的根本一把抓住。对于现存的带民主色彩的制度，如目前的国民党 全代会，能代表一部分应有选权的人民，并能产生稍为类似内阁制的政府，应认 为是一种进步;……对宪草里规定的国民大会，则应努力使它成功。我们不斤斤 于普选，因为那只是程度问题;我们不斤斤于代表机关是否真能代表人民，因为 哪国的议会都不是反映着社会的一面好镜子。”他强调的是“先抓住了民主政治的 根本”，就是“国内问题取决于政治，不取决于武力”。胡适指出，陈之迈所说正 好可以补充吴景超所谓的“技术”问题。

2月17日，他在《大公报》发表《从民主 与独裁的讨论里求得一个共同政治信仰》，尤为认同吴景超和陈之迈的见解，认 为他们“清楚明锐的分析，——已可算是得着了一点新的意义了”。

北大教授陶希圣在1月20日的《独立评论》发表的《民主与独裁的争 论》说，“胡适之先生主张的民主政治，很显然的是议会政治……如果以议会政 治论和国民党相争，国民党内没有人能够同意。”胡适一方面表示，我们现在并 不愿意“以议会政治论和国民党相争”，另一方面又认为，“新宪草规定的国民大 会、立法院、监察院、省参议会、县议会等，都是议会政治的几种方式。国民党 如果不推翻孙中山先生的遗教，迟早总得走上民主宪政的路。而在这样走上民主 宪政的过程上，国民党是可以得着党外关心国事的人的好意的赞助的。” 参与这场“民主与独裁”讨论的有地质学家、经济学家、法学家、社会 学家、政治学家、历史学家，他们的学科背景不同，观点也各不相同，甚至非常 对立，但是讨论问题的态度是从容、理性的，不以观点不同而剑拔弩张，各人均 经过认真的思考，并摆事实说道理，对话的姿态大于论战，关于民主还是独裁的 这两轮讨论，大致可以代表了那个时代受过最好的学术训练、真正关怀民族命运 的知识分子，他们在当时现实环境下最真实的声音，他们争的不是输赢，更不是 权力或利益，而是以自己所属的国族为念，要说最低限度的共同信仰，在他们当中并不缺乏。

从1935年2月13日到24日，《大公报》连载张君劢专文《民主独裁以 外之第三种政治》，主张折中独裁制和民主制，搞一个集中心力的国家民主政治。

《大公报》2月13日的社评《中国不适宜于独裁》表明的立场，与胡适基本一致：
“今后训政结束之后，国民党之地位，自仍可为中心势力，但同时宜本遗教所示， 以培养民主政治之宪政为目标”。

对“公民宣誓”的争议 1935年9月5日，国民党中常会决定于11月12日召开第五届全国代表大 会，各方对国民党这次全会寄望甚切。9月7日，《大公报》发表张季鸾执笔的社 评《对于五全代会之期待》，直言：“人类美德之一，为忏悔。国事至此，凡在 社会上有相当地位，享优厚机会之人，皆宜至诚忏悔，自咎负国。” 11月12日，五全大会在中山陵前姗姗迟开，《大公报》在刊登这则消 息的同时，报道了宋哲元电呈大会，要求开放政权、结束训政、开始宪政，与民 更始，努力复兴大业。11月22日大会闭幕前一天，《大公报》报道，大会决议接 受宪草，授权第五届中执委会修正宣布，国民大会期也由中执委会决定。

1936年5月5日，《中华民国宪法草案》正式公布，故被称为“五五宪 草”。接着，公布的《国民大会代表选举法》第三条规定：“中华民国人民，年满 二十岁，经公民宣誓者，有选举国民大会代表之权。” 所谓“公民宣誓”的誓词为：
“正心诚意，当众宣誓，从此去旧更新，自立为国民，尽忠竭力，拥护中华民国， 实行三民主义，采用五权宪法，务使政治修明，人民安乐，措国基于永固，维世 界之和平，此誓。” 王芸生直言自己只是无党无派的国民，大体上同情于国民党，并且对 于国民大会寄有很大的期望，但他发现要参加国民大会的选举，须先确定公民资 格，如何才算公民，须经过一次公民宣誓。“我从各方面来审查我自己，或尚勉 强够一个公民的资格。我誓愿尽忠国家，永不做违反国家利益的事，但是叫我举 手宣誓信仰三民主义，却踌躇了。我不反对三民主义，并且在原则上是赞成的， 但若一定叫我举手宣誓，承认不折不扣的信仰，最低限度，还得给我一个充分的 时间，再把三民主义仔细的读几遍。这是一道门坎，迟留在这个门坎外边的，想 来当不止我一个人吧。”(王芸生《五寄北方青年》，1937年4月26日《国闻周报》)这是当时许多人的担忧。清华大学教授陈之迈这样批评，“一方面倡 导国民大会的选举及宪法之制定，一方面则用种种方法使得不赞成国民党的人丧 失其国民之资格(例如不肯为国民宣誓的人们)，实令现在热心中国政治的人感觉 悲观。”他分析说，有政治意见的人，在国民大会选举之中便根本没有发表意见 之机会，不肯宣誓的人根本便无选举权及被选举权，而事实上有政治意识而又服 从三民主义者亦早已加入了国民党，所以余下来的只是一般无政治主张而希图藉 此钻营者，或一般庸碌浑噩的‘老百姓’，以不敢或不便违背政府的功令而宣誓而 投票，造成了官僚土劣威胁利诱的材料。”(《从国民大会的选举谈到中国政治的 前途》，1937年5月2日《独立评论》) 清华政治学系研究生宋士英表示，“此项态度实为目前绝大多数国民 之心理与态度。再如国民大会组织法，虽因多方责难而修正，但修正的结果，反 而加重国民党特殊之地位。”他批评“国民党向以人民之保姆自居，……但今后既 主实施宪政，而又不甘抛弃此保姆之观念，仍以特殊之政党自居，则为严重之错 误。”(《中国宪政的前途》，1937年5月16日《独立评论》) 针对这种“包办”观念，王芸生也说：“现在无论是谁，只要是中国国 民，都有对修正中的国民大会组织法及代表选举法发表意见的权利。我以为要实 现一个民主化的国民大会，除了在立法技术上注意之外，最根本的是观念问题。

在观念上，应该洗刷掉包办的思想。这一点是应该由国民党来放大襟度的。”对 于宪草上的“三民主义共和国”，他认为“在一个尊严的国家之上，还是少加些形 容词的好”。

这种缺乏明晰主张的犹豫，一方面是国民党内高层矛盾的呈现，也在 某种程度上透露出蒋介石的内心缺乏路线。相隔八年，抗战胜利后来到重庆的毛 泽东一眼就看穿了，曾对胡乔木等人说，“他没有重心——民主或独裁，和或战。” 还说过，国民党“实行独裁的劲不大，像灰尘一样可以吹掉的”。(《胡乔木回忆 毛泽东》) 宪法不是用来点缀门面 1937年，对国民党承诺的宪政，知识分子既不乏批评也不无期待，毕 竟这是代价最小的一条路。5月7日下午，北大学生自治会第二次代表会议决，原 来准备组织的“宪法研究会”，修改为“国民大会各科法规研究会”。5月23日夜， 胡适读了张佛泉的《我们究竟要甚么样的宪法》一文，忍不住也写了《再谈谈宪 政》，认为两人见解很接近，他概述张的观点：“(1)民主宪政不是什么高不可及的理想目标，只不过是一种过程，这正是我当年立论的用意。我说民主宪政是幼 稚的政治，正是要打破向来学者把宪政看的太高的错误见解。(2)宪政随时随处 都可以开始，开始时不妨先从小规模做起，人民有力量就容他发挥，这也是和我 的‘逐渐推广政权’的说法很接近。干脆的说，我们不妨从幼儿园做起，逐渐升学 上去。” 他批评“现在的最大毛病就在不肯从幼儿园做起”，年满二十岁经国民 宣誓即有选举国大代表资格，他认为这就等于“普选”了，“因为不识字的人也可 以教会背诵公民宣誓的”。对于国大的规模，他认为初办宪政就搞一千四百四十 人的国大，“这又是不肯从幼儿园做起的大错误”。

这一年，胡适、王云五等发起为张元济七十岁生日贺寿，吴经熊写了 一篇长文《过去立宪运动的回顾及此次制宪的意义》，表达对商务印书馆和张元 济事业的推许之后，他回顾了立宪运动的历史及这次宪法草案产生的经过和意义， 他也清楚地知道，“宪法虽经颁布，人民未必即可唾手而获宪政的美果。宪政之 能否实行，是有条件的。这些条件，一方面是关于负施行宪法责任者的，一方面 是关于国民的。” 就前者而言，第一要有行宪的诚意，“宪法虽是国家的根本大法，但 他自己是不能实行的。”第二要有守法的精神，宪法不是用来点缀门面、粉饰太 平的，其价值和效用全在于能见诸实行，“而能否见诸实行，则又大半系于执政 者之是否能守法”。就后者而言，一是要认识宪法，二是要参加政治、督促政府， 三是须有护宪的力量。“我们渴望将来的宪政能够成功。因此我们希望执政者和 国民两方面均具有行宪所应具的条件。”(吴经熊《法律哲学研究》) 原定于1936年11月12日召集的国民大会，以来不及筹备为理由延期至 1937年11月12日召集，总算日期确定下来了，实施宪政的预备都在进行当中。《大 公报》上不时有相关消息，比如，经各方反复讨论，此次国民大会的职权限于制 定宪法及决定宪法施行日期。4月23日的社评为此感到高兴，认为国民大会“得以 专心一志，郑重努力于根本大法之制定”。陶希圣认为各党参加国民大会问题， 以至宪法问题，值得学界热烈讨论。透过《大公报》和《独立评论》等报刊，包 括他和萧公权、张佛泉等学者的讨论文章不断。

陈之迈在《从国民大会的选举谈到中国政治的前途》文中尖锐指出， 自1924年改组以来，“国民党便抛弃了议会政治的主张而采取了一党专政的理 论。”他认为，“国民党要领中国走上民主之路，便应该切实开放政权，容许并保障反对国民党的政党之存在。” 可以说，宪政问题与对日问题、共产党问题是当时最受注目的三大问 题，也都是关系着民族兴衰的要命问题，几个问题之间的消长起伏，最终决定了 一个历史时段的走向。那些年中，《大公报》那班人、胡适等北大一班人和商务 馆的《东方杂志》，将相当一部分注意力放在宪法和相关问题的讨论上，没有想 到日本全面侵华的步伐越来越紧，这一切都要被中断。到1937年7月4日，胡适还 在《大公报》发表《我们能行的宪政与宪法》，他认为宪法里不可有一句不能实 行的条文，比如宪草第137条规定“教育经费之最低限度，在中央为其预算总额百 分之十五，在省区及市县为其预算总额百分之三十”。

而在当年的国家预算案中，教育文化费只占到预算总额的4.28%。难 道宪法颁布之后就能每年增加那么多的教育经费如果不能，则不可留在宪法里做 一条具文。依此标准，他主张暂时把宪草里的第六(经济)和第七(教育)两章完全 删去。又依此标准，宪草第五章(地方制度)的县长民选和市长民选两条，如果此 时不能实行，也都应删去。至于国民大会职权中的“创制法律、复决法律”也决不 是那每三年集会一个月的国民大会所能行使的，这一类空文也应该删去。这样删 改之后，“五五宪草”大概可以成为一个字字句句可以实行的国家根本大法，可以 做宪政的开始了。

这些讨论是认真、更是诚恳的，但此时离发生卢沟桥事变只有三天。

当然，即便在7月7日之后，战火已烧起，7月18日出版的《独立评论》还在发表 陶希圣《国民大会的一个解释》和王赣愚《整军与我国宪政前途》等文章。

作者：傅国涌 来源：凤凰周刊 2015年21期