行政机关是司法机关吗【行政机关内部人事管理行为司法救济研究】

行政机关内部人事管理行为司法救济研究

一、内部人事管理行为的界定及救济现状 (一)内部人事管理行为的界定 行政机关内部人事管理行为并非法定概念，而是泛指行政机关对隶属 的公务员所自主作出的管理行为，以实现行政管理的目标。内部人事管理行为的 主体为行政机关，行政机关对人事管理具有一定的自由裁量权。内部人事管理行 为的对象是隶属于行政机关的国家公务员，《公务员法》规定了确定公务员身份 的职能要件、编制要件和经费要件 。内部人事管理行为直接影响到公务员的身 份或财产权利，如辞职关系到公务员身份的丧失，工资关系到公务员的财产利益。

对公务员的人事管理应当遵守《公务员法》及相关法律法规的规定。

(二)内部人事管理行为救济的现状 无救济则无权利，《公务员法》为公务员提供了不服行政机关人事管 理行为的救济路径。该法第90条规定了复核、申诉、直接申诉等行政救济方式， 受理主体为“原处理机关”、“同级公务员主管部门”或“上一级机关”，这些主体都 属于行政机关，属于行政系统内部救济。2015年实施的新《行政诉讼法》亮点颇 多，但第13条仍规定对内部人事管理行为的起诉不予受理 。司法解释(法释 [2000]8号)对该条作了扩大解释，规定所有关涉公务员权利义务的决定都不可由 法院审查。可见，行政机关工作人员对影响其权利义务的内部人事管理行为仅能 寻求行政系统内部救济，排除了司法救济。

(三)内部人事管理行为司法救济缺失的原因 至于内部人事管理行为缘何成为我国行政诉讼的“禁区”，行政法学者 概况出以下原因：
1.行政机关系统内部已经为公务员提供了行政救济途径，再寻求司法救济就显得多余。

2.内部人事管理行为多涉及行政机关政策及内部制度建设问题，作为 审判机关的法院不宜对该行为进行司法审查，这也是司法权同行政权分工的要求。

3.我国行政诉讼制度确立较晚，司法资源不足，法院只得将主要精力 放在审查直接涉及外部行政相对人利益的行为上。

除上述原因外，内部人事管理行为不得起诉的根本原因是滥觞于德国 的“特别权力关系理论”对我国立法的牢固及深远影响。该理论是内部人事管理行 为不可诉的基础理论，有必要一并研究。

二、特别权力关系理论的滥觞及修正 (一)特别权力关系理论的滥觞 正式提出“特别权力关系”概念并进行理论体系架构的，首推德国公法 学家波尔·拉邦德(Paul Laband)。拉邦德指出法律关系仅存在于两个独立的主体之 间，行政机关对公务员的人事管理行为是主体内部的运作，属于特别权力关系， 排除在一般法律关系之外。其后，奥托·迈耶(Otto Mayer)提出“志愿不构成侵害之 说”，认为个人进入行政机关系统成为公务员，既意味着其主动放弃自由权，在 行政机关与公务员之间便产生了特别权力关系，是一种特殊公权力的表现形式 。

经过德国学者的架构与发展，特别权力关系理论深入影响到其他大陆 法系国家。与一般法律关系相比，特别权力关系使行政机关内部人事管理行为排 除了法律保留原则的适用，并且剥夺了司法救济手段。特别权力关系理论给予行 政主体相当大的权力，导致行政权的滥用和司法权的萎缩，与民主、法治潮流不 符。

(二)特别权力关系理论的修正 1.德国：特别权力关系理论最早产生于德国，也最早在德国受到质疑， 学者甚至称之为“法治国家的漏洞”、“官僚国家的遗物” 。著名学者乌勒(Ule)于 1956年提出将特别权力关系划分为基础关系和管理关系。基础关系是引起公务员 身份设定、变更或终止的关系，以及财产上的关系，应当适用法律保留原则 。

管理关系是行政主体为了履行对外管理职能所作的管理措施，不适用法律保留原 则，行政机关工作人员对管理关系不得提起行政诉讼。但是，由于基础关系和管理关系的界分模糊，这一理论显露出不足。1972年，德国联邦宪法法院通过“受 刑人秘密通讯自由案”确立“重要性理论”，将特别权力关系划分为重要性关系与 非重要性关系。如果某一权利对公民越重要，那么受法律调整的程度就越深。只 要行政机关的行为关涉公民基本权利，就应当由立法机关通过法律规定，适用法 律保留原则，纳入法院的受案范围。

2.日本：日本学者认为，对特别权力关系进行司法审查，并不是为了 干涉行政机关人事管理的权力，仅仅是为了纠正其违法行为。日本受德国“重要 性理论”影响，指出如果行政机关的管理行为对公务员权利义务达到显著程度时， 如行政机关将公务员辞退，公务员可请求人事主管机关进行审查，审查后仍不服 者，可以向法院提起撤销诉讼 。该标准相比于“法支配原则”，进一步扩大司法 审查的范围。

经过不同国家和地区对传统特别权力关系理论的修正，该理论展现出 新的面貌。行政机关对公务员权利的限制，必须有法律依据，适用法律保留原则。

公务员权利因此受到损害的，可以请求法院进行司法审查，这符合民主和法治理 念，对我国建设法治国家具有借鉴价值。

三、我国内部人事管理行为的司法救济及程序衔接 (一)司法救济的理由 结合我国现有的内部人事管理行为救济现状以及对特别权力关系理 论的修正，笔者认为将内部人事管理行为纳入我国行政诉讼受案范围之中有充足 的理由。一个行为的对象不论是普通公民，还是公务员，都不能改变行为的本质， 法院受案范围的确定应当依据行为性质而不是行为对象来确定。

公务员无论担 任何等行政职务，其公民身份及法律地位并不因为公务员身份而丧失。

内部人 事管理行为虽然是行政机关维持管理秩序的行为，行政机关具有一定的自由裁量 权，但更有保障公务员身份的功能，应当适用法律保留原则。对这类行为进行司 法审查，是兼顾公务员的公民身份，更广泛地保护公务员的合法权益的必然要求。

此外，虽然对内部人事管理行为进行司法审查的限度在不同国家和地区表现不同， 但不可否认的是，并不是所有的内部人事管理行为都要排除司法审查。对内部人 事管理行为进行司法审查，体现了人权理念和法治理念，也是司法最终救济原则 的体现。

(二)我国内部人事管理行为可诉性的制度构建我国行政法学界对内部人事管理行为司法审查的限度虽仍有争论，但 已经达成了以下共识：特别权力关系理论风靡一时，但若固守传统的特别权力关 系理论不进行修正，则与民主法治国家的发展进程不符，内部人事管理行为不应 该全部排除司法审查，处于“司法真空” 。但是否全部的内部人事管理行为都可 以进行司法审查呢范围如何确定对这类行为的司法救济与行政救济如何衔接 1.司法审查的范围：并不是所有的内部人事管理行为都可以进行司法 审查，在法院的司法权与行政主体的行政权之间存在一定的分工。笔者认为，应 当从内部人事管理行为性质的角度划定司法审查的范围，而“重要性理论”经过理 论的架构及司法的实践更加成熟，对于我国具有重要的借鉴意义。

根据内部人事管理行为对行政机关工作人员权利所造成影响的重要 性进行排列，从完全需要司法审查的行为，到可以由行政机关自主决定、排斥司 法审查的行为间存在一个阶梯结构 。具体来说，应当将行政主体作出的直接关 涉公务员身份或切身财产利益的行为纳入司法审查的范围，如开除、工资福利等 行为。而那些并未改变公务员身份或者对公务员不产生重大影响的行为，以及高 度人性化判断的行为，如对公务员工作实绩的考核，则应尊重行政机关的自主权， 排除司法救济。

之所以要从内部人事管理行为性质的角度划定司法审查的范围，有以 下考虑：一是尊重行政机关的自主权，保障行政效率;二是一定程度上尊重新修 订的《行政诉讼法》第13条的规定。虽然行政法学界对内部人事管理行为的可诉 性基本上形成了共识，但立法机关或是基于理论考虑，或是基于社会实践考虑， 仍然持保守态度，将其置于受案范围之外。因此，内部人事管理行为司法审查的 范围不宜过宽，需要循序渐进、逐步进行。

2.司法救济与行政救济的衔接：如前所述，我们已经从内部人事管理 行为性质的角度划定司法审查的范围，使部分行为既能寻求司法救济，又能寻求 行政救济。那么，这两种救济途径之间如何衔接呢是行政救济前置、穷尽行政救 济，还是直接请求司法救济呢考察国外的相关立法及司法实践，如在美国，公务 员需先向考绩制度保护委员会进行申诉，仍不服的可到法院起诉，请求司法审查 ， 笔者认为，穷尽行政救济途径，方可寻求司法救济，即先寻求行政救济，如提出 申诉、控告等方式，仍然不服的情况下，方可向法院起诉。

司法救济与行政救济的有效衔接，兼顾行政效率与司法公正双重价值。穷尽行政救济要求公务员认为内部人事管理行为侵犯其权益时，需要先寻求行政 系统内部救济，这既是国家机关职权分工的表现，也有利于提高行政效率，减轻 法院的负担。司法最终救济即促使行政机关依法行使职权，又保证了司法公正目 标的实现。

作者：崔瑜 来源：法制与社会 2015年35期