《政府全面质量管理》第2部分简介及书评_政府全面质量管理

《政府全面质量管理》第2部分简介及书评

第一章介绍了实施tqm的前期准备——了解并清除变革中的障碍。我们在 进行任何一项变革的时候都需要了解影响改革成败的因素有哪些。首先，作者将 阻碍tqm有效实施的关键原因归咎于官僚制以及由此形成的超稳定管理结构，它 使工作人员安于现状，拒绝改革。其次，公共组织作为一个开放系统必然与周围 环境产生相互作用，其中包括政治、经济、社会和技术环境等，外部环境的流动 性或稳固性会对推动变革造成影响。再次，组织文化是一种非正式的但被普遍认 同的信念和价值观，它会造成人们的思维和行为的定势，尤其是深受官僚主义影 响的组织文化会强烈阻碍tqm的实施，所以要进行新文化教育。最后，作为与组 织文化相适应的正式制度——组织结构和标准程序是最显性的阻碍，正是像设置 生产定额这样的制度结构加速了组织僵化，tqm必须将其革除。此外，作者为我 们提供了估测组织抵制改革程度的四个变量（1、提议要求变革的性质和类型2、 决策者的风格和价值取向3、决策者与提议者行政位置间的差距4、“不易收回的 成本”），它使我们在实施tqm以前有了充分的事前准备。

第二章介绍了实施tqm的起步阶段——分析你的工作。首先，若要以tqm的方 式工作，除了要对职员进行tqm训练，还要适时地建立各个层次的质量改进小组， 这个小组需由尽可能多的层次和水平上的人组成，小组通过分析原有的工作程序 提出改进方法，再由管理者实行之，从而使tqm融合到管理架构中去。

www.133229.CoM其次，一方面你要和你的供应商合作，由你们双方共同调整你 的“供应”，即保证你可以雇佣到更合适的职员。另一方面，你要分析客户需要并 用于设定目标，公共组织成败与否不以赢利为指标，而以客户满意程度为标准。

再次，分析你的工作是最关键的，首先是描述工作，然后对工作进行分类（增值 工作、必要但非增值工作、返工、不必要的工作等），接着用作者向我们提供的 几种工作分析工具（鱼骨图、削减图、流程图、推行图、控制图）详细分析执行 情况，这些工具可以适用于不同需要的工作分析。最后，作者利用他所推荐的分 析工具，向我们分析展示了一个原本需要七个月而最终仅用了两个月就完成的虚 拟的政府雇佣计划，我们不禁叹为观止。第三章介绍了实施tqm管理策略。这一章在于倡导管理人员应当做改革的 带头人。首先，它要求领导们做tqm改革的代表，充分利用顾问，适时启动tqm， 作为高层管理人一旦自己受训完毕，就要制定培训日程表，对下属进行培训，而 且宣传tqm的最好办法就是身体力行地去应用它。其次，管理者要和同事、上级 一起捍卫tqm的应用，应该抛弃严格的等级观念，实施tqm不一定非要上级许可才 行，你就是你所在部门的上级，你在本部门实施改革天经地义。再次，应当培育 支持性的组织文化和激励机制，一方面，管理者要以严肃的态度持之以恒地支持 并以身作则地参加培训项目，另一方面，虽然政府不能对改革有功的员工提供更 多的物质奖励，但应当提供表扬、晋升、休假等激励措施。最后，不仅要把管理 人员吸收到tqm中来，还要把雇员吸收进来。总之，机构变革是一个长期、艰难 的过程，要改变某些根本的东西，如机构工作方式，就必须准备投入大量的精力 来刺激、培育和巩固变革。

《政府全面质量管理》一书是美国当代公共行政和公共管理方面的所谓的 经典教材，它的翻译与引进是否会对中国公共行政领域内的改革产生理论指导意 义呢？笔者认为这本书对中国的借鉴意义可能微乎其微，就理论价值而言也几乎 乏善可陈。整本书无非就是给我们灌输一种理念——政府应当把公众当作顾客， 要想尽各种办法提高服务效率，减少运行成本，尽可能让群众对自己的服务质量 满意。本书使用了美国流行的案例教学法，尽管形式新颖，但终究掩饰不住理论 的空洞。综观本书，我们能深刻理解作者的美好愿望，但如何实现理想却始终找 不到答案。其实“为人民服务”，“建立高效的政府”的理念无需不远万里从美国移 植引进，中国本土也早已有之。至于如何科学地实现这个目标才是我们大家需要 的。再说，这种理念是否就是行政改革所应追求的目标呢？这样的改革恐怕太片 面了吧。笔者认为本书的亮点在于它的书名，如果真正实现“全面质量管理”，行 政改革的目标也就达到了。可惜作者却离题千里，以下我来逐一分析。

首先，该书作为公共行政管理的教材，研究的对象应当是政府（包括公共 组织）；
同时，书名也提示实行“全面质量管理”的主体是政府。可是书里始终避 讳“政府”二字，一直以“公共组织”代替，而全文出现的最多的字眼是“公司”、“顾 客”、“员工”等私人行政领域的名词。文中所举案例要么拿企业说话，要么举出 准企业性质的公共组织的事例，甚至虚构政府的雇佣计划。对于作者的研究方法， 我们也有一种似曾相识的感觉，例如作者向我们提供了几种对工作进行分析的工 具，鱼骨图分析法看似很有创意，可是这在国内外的许多企业管理的书籍中随处 可见，流程图、控制图更是司空见惯。由此，我不禁要问这本书是不是对mba教 材的翻版。政府管理和企业管理当真是一回事吗？其次，如果政府的目标仅仅定位于提高对公众的服务质量，那么对“全面 质量管理”中的“全面”的理解也未免太片面了。普遍认为，政府至少具备三大功 能——宏观调控、微观监管、公共服务。有的发达国家也曾提出福利行政、给付 行政的口号，于是服务公众与提高福利成为政府的最重要任务。事实上许多奉行 这个口号的国家财政负担重、经济发展慢。笔者认为，政府提供公共服务和公共 产品是必需的，但是在市场经济条件下，人们要获得物质上的满足应当主要通过 市场上的等价交换来实现，政府最根本的存在意义在于宏观调控和微观监管。公 众纳税不是为了购买服务，而是希望政府保护好社会秩序和市场秩序，使之安全 从事经济活动，增加自身福利。作者的错误在于把政府在监管相对人的同时为其 提供便利看成了是政府在为顾客提供服务。试想，如果不是政府强制每辆汽车都 要有牌照而有利于他们的交通监管，会有哪一个傻瓜去主动申请牌照，即使政府 提供更多的便利。

再次，“政府全面质量管理”中评判 “质量”的指标仅“效率”一项吗？在市 场经济条件下，企业从事各项活动的目的是经济利益最大化，所以它们关注的是 通过提高效率增加利润；
政府不一样，它不应当有自己的物质利益追求，它应当 坚持效率与公平兼顾，甚至公平高于效率。一般情况下经济学家、管理学家重视 效率，法学家重视公平，而政治家还会考虑其它方面的因素，根据情况的不同， 适时地在效率和公平间求得衡平，但是作者把这些人说成“官僚”，还把政府的低 效率完全归咎于“官僚化”。可是作者在炫耀有人利用tqm将原先七个月的政府雇 佣计划缩减为两个月时，我们不禁要问你在提高工作效率的同时有多少地方违背 了政府在雇佣人员时应遵循的程序规则。过去政府与公务员之间的关系被纳入特 别权力关系中而不被法律干涉，如今各国广泛将其纳入到法律保留的范围内，不 按法律法规招收公务员就是对他人的不公平，就是公然违背法律。如果根据作者 的理论，片面强调政府以效率为本，那么我们最好回归计划经济，因为经济学认 为依靠市场机制配置社会资源要耗费大量交易成本，而以制度与组织来承担社会 资源的分配任务，可以节减交易成本。计划经济体制下政府调控社会的效率确实 很高，但是它是以牺牲社会资源有效配置为代价的。

最后，笔者认为，我们不能盲目地引进外国教材，并将之奉为圭臬。外国 人的理论有不正确的，也有不适合中国国情的，我们要用自己的眼光判断优劣。

如今，公共行政领域出现了一大堆时髦的管理方式，如：ppbs（计划、企划及预 算体制），mis（管理信息体制），mbo（目标管理），od（机构发展），zbb（零 基预算）等等，把它们作为新管理技术都有被夸大其词的嫌疑，tqm恐怕亦是如此吧。不过，此书对中国这样一个“官本位”的国家还是有些意义的，政府服务公 众的理念或许对中国政府改变以往行政管理方式能起到矫枉过正的作用。而且， 我们过去片面强调政府的对外管理职能，忽视了对政府和公务员的内部控制，政 府的全面质量管理应当是内外双方面的，不仅对外行政管理要科学化、民主化， 而且对行政职能部门以及公务员内部管理、监督与控制也要科学化、民主化，本 书向我们提供了有益的启示。