[完善我国宪法监督制度的思考] 完善宪法监督制度

完善我国宪法监督制度的思考

纵观人类发展的历史兴衰，凡是政清明和者则昌;凡是政令不通者则 衰。之所以如此，是由于社会的发展必须依靠社会综合生产力的繁荣来实现，社 会生产力的繁荣必须依靠商品交易，而商品交易是否顺利、快捷，来源于信用。

马云的成功，笔者认为那是因为网络销售者和网络购物者皆相信马云的支付宝及 其相关平台所提供的信用。而信用是需要维护与保障的，人们在发展历史中逐渐 发现信用的最佳维护工具就是法律。而宪法又是法律体系的核心部分，宪法监督 恰恰对保证宪法的贯彻实施有着至关重要的作用，故本文针对我国的宪法监督制 度谈一些自己的看法。

宪法监督的涵义和方式 宪法监督，又称宪法实施的监督，是为了保障宪法的正确实施，而对 一切违宪行为进行审查并纠正的制度。宪法规定的内容是一个国家中最重要最根 本性的问题，并且宪法的效力是最高的。从宪法规定的内容和法律效力上，宪法 实际上与普通法律所调整的对象是完全不一样的，宪法是法律的法律，故而，被 称为“母法”，普通法律是子法。由此可见，宪法在一国法律体系中居于核心地位。

宪法是现代法制的基础和依据，没有宪法就不会有完备的法制，没有完备的法制 就难以实现依法治国。而宪法监督是为了维护宪法权威、保障宪法正确实施、保 障公民权利实现，是现代民主法治国家的必然要求。

当前，宪法监督制度是现代法治国家普遍存在的一项重要法律制度， 归纳起来，世界上大致有三种宪法监督体制：
一是由立法机关或最高国家权力机关监督宪法。这种体制源于英国， 主要是由国家的立法机关或者最高国家权力机关解释宪法，监督宪法的实施，并 依照法定程序审查现行法律、法规和行政行为是否违宪。从世界各国的实施现状 来看，由立法机关进行违宪审查的国家已为数不多，而在实践中，立法机关有效 行使违宪审查的国家几乎没有。①二是由司法机关监督宪法。采用该体制的国家主要是由法院解释宪法， 监督宪法的实施，并按照诉讼程序审查某些行为是否违宪。该监督制度起源于美 国的马伯里诉麦迪逊案。时至今日，除美国外，实行这种体制的国家超过60个， 司法机关监督体制已逐步发展成为一种比较广泛的宪法监督方式。

三是由专门机关监督宪法。采用这种体制的国家主要是通过专门设立 的宪法法院或宪法委员会，解释宪法、审查现行法律、法规的合宪性，并对宪法 的控诉行为进行裁决。奥地利是最早设立这种体制的国家，宪法法院专门负责监 督和保障宪法的实施，后来这一制度又被大陆法系国家所借鉴。目前，这种监督 体制发展为两种形式：一种是以德国为代表的宪法法院，这种形式下设立的宪法 法院并不审理普通民事、刑事、行政案件;另一种是以法国为代表的宪法委员会， 主要是采用事先审查的方式，即对各项法律在颁布之前进行合宪性审查。

我国宪法监督制度的发展现状 从我国第一部社会主义宪法颁布以来，我国的宪法监督制度经历了曲 折发展的过程，从无到有，从不完善到逐步完善，为推进我国的法治建设发挥了 重要作用。我国现阶段的宪法监督制度是由1982年《宪法》规定的，它继承和发 展了1954年和1978年《宪法》的规定。具体体现在以下几个方面：
我国宪法的监督主体过于单一。我国现行宪法赋予了全国人大及其常 委会行使监督宪法实施的职权，这一规定为保证宪法监督提供了立法依据，同时 表明我国确立了由立法机关监督宪法实施的监督体制。此外，我国《立法法》规 定全国人大专门委员会也可以提出有关违宪的书面审查意见。结合我国的宪法和 立法法的这些规定，我们不难看出我国当前的宪法监督主体主要是全国人大及其 常务委员会，这种监督显然具有较强的专业性、技术性和权威性。全国人民代表 大会既是我国的最高国家权力机关，又是最高立法机关，有制定和修改宪法的权 力，这正与监督宪法实施的职权相统一，更有利于保证宪法的权威性。作为全国 人大的常设机构，全国人大常委会当然享有宪法监督权，这与宪法的立法精神也 是相符合的。

宪法监督体制形成多层次。经过多年的不断探索，我国的宪法监督制 度已逐步形成了具有中国特色的自上而下的多层次监督体制。具体体现在：
第一，全国人大有权监督和控制全国人大常委会的职权。第二，全国人大常委会既要接受全国人大的监督，同时又要负责监督和控制国务院和省、自 治区、直辖市国家权力机关的职权。第三，作为国家的最高行政机关，国务院在 接受全国人大常委会监督的同时，要对各部委和各地方行政机关的行政行为进行 监督。这种监督既包括对违法行为的监督，也包括对其作出的不适当的决定和命 令的监督。第四，我国宪法还赋予县级以上的地方各级人民代表大会(以下简称 地方人大)及其常务委员会监督权。这是宪法赋予地方人大的一项重要职权，是 监督政府决策的必然要求。地方人大的监督有利于保障我国法律法规在地方的遵 守和执行，它是地方存在的多种监督形式中最具有权威性的监督。第五，地方政 府有权监督所属各工作部门和下级政府的行政行为的适当性。

我国采取事前审查和事后审查相结合的宪法监督方式。我国的宪法监 督方式主要有两种：事前审查和事后审查。所谓事前审查，是指在法律、法规制 定过程中，生效之前，由专门机关按照法定程序对其进行审查是否违宪，经审查 认可后，才可以颁布执行。如我国现行宪法规定：自治区的自治条例和单行条例， 需报全国人大常务委员会批准后生效。所谓事后审查，是指对已颁布实施的法律、 法规在具体适用过程中，对它是否与宪法相抵触予以审查，一经发现违宪内容， 及时修改或者撤销。如我国宪法中有关于全国人大有权改变或者撤销全国人大常 委会不适当的决定的规定。这种采用事前审查与事后审查相结合的方式监督宪法 的实施，既可以预防违宪行为的出现，又能在违宪行为出现时及时纠正。

当前我国宪法监督制度存在的问题 尽管我国现行宪法已经制定了宪法监督制度，对宪法实施的监督也基 本上实现了有法可依，但现行的宪法监督制度还存在不够完善之处，严格意义上 的宪法监督制度还相当薄弱。

第一，现有的宪法监督主体难以有效监督宪法的实施。我国现行宪法 规定，由全国人大及其常委会行使监督宪法实施的职权，换句话说全国人大及其 常委会是我国的宪法监督主体。事实上，全国人大作为我国的最高国家立法机关 和最高国家权力机关，除了每年召开的次数有限之外，会议期间还要进行国家立 法活动和决定人事问题及其他重大问题等。全国人大及其常委会职责实在过于繁 重，难以有效行使监督宪法实施的职权。长期以来的实践证明，全国人大及其常 委会到目前为止几乎没有对违反宪法行为进行过处理。当前，我国宪法的监督体 制难以形成专门化、经常性的工作，反而在一定程度上制约、影响了宪法监督制 度职能的发挥。纵观世界各国的宪法，跟立法机关的宪法监督方式相比，不管是 由司法机关监督宪法的实施，还是由专门机关监督宪法的实施，对违宪行为的审查都起到了不可忽视的重要作用。

第二，宪法监督方式单一，监督程序过于笼统。我国宪法监督目前采 用事前审查和事后审查相结合的方法，客观上确实对宪法监督起到了一定的积极 作用，但这种方式存在两种不足：其一是过于侧重对国家立法机关的监督，而忽 视了对其他主体的监督;其二是过于侧重对规范性文件的合宪性进行监督。以德 国与法国为代表的由专门机关监督宪法实施的模式，既有抽象性审查的权力，又 有附带性审查的权力，可以有效防止宪法监督方式单一的诟病，值得我国借鉴。

我国现行宪法未对宪法监督程序作出具体规定，宪法监督的启动程序 和审查程序规定在立法法及有关法律文件中。宪法监督程序过于笼统、粗糙，可 操作性差。如我国立法法仅规定了宪法监督的提起和审查的情况，并没有具体规 定有关宪法监督的程序。

第三，宪法监督的可操作性差。在我国，跟普通法律相比，公民的宪 法意识相对薄弱，甚至许多公民不了解宪法的内容和地位，不知道运用宪法维护 自己的基本权利，也就是说根本就没有真正地把宪法当作“法律”来加以理解适用。

如在司法实践中，很少有公民直接依据宪法控告侵犯其基本权利的违宪行为，也 几乎没有将违宪行为作为法律责任予以追究，更没有专门的宪法法院或者宪法法 庭审理违宪案件。即使实践中出现了违宪立法或者违宪行为，也根本无法以宪法 为法律依据进行纠正或者裁判。

宪法虽是国家的根本大法，但它也是法律的一种，因此宪法应具有法 律的一般特征。法律的可诉性，应当成为法律，特别是现代法治国家法律的基本 特征之一。②因此基于现代法治国家的要求，宪法也当然具有可诉性的特征。但 目前我国宪法案件还只是在个别地方、个别法院偶然出现，毕竟我国尚未建立宪 法诉讼制度，法院没有进行违宪审查之权。

另外，我国现行宪法规定的宪法监督体制事实上由于没有健全的程序 性保障，导致宪法监督职能大打折扣。我国《立法法》关于受理、审理和裁决的 规定则较为模糊，进入宪法监督程序的审理和裁决阶段较为艰难。

完善我国宪法监督制度的立法建议 长期的实践证明，宪法监督制度是宪法实施的重要保障，离开了健全 的宪法监督制度，任何一部宪法都无法真正贯彻实施。当前，有鉴于我国宪法监督制度存在的问题，我们必须要逐步加强和完善我国的宪法监督制度。要加强和 完善我国的宪法监督制度就必须立足于我国的基本国情，建立真正适合我国国情 并能推动我国法治发展进程的宪法监督制度。鉴于此，笔者认为完善我国的宪法 监督制度可以从以下几个方面入手：
建立专门的宪法监督机关。宪法监督的专门化和独立化，已逐步成为 现代宪法监督制度的发展趋势。设立专门的宪法监督机关既对保障宪法的权威性 和尊严更加有利，也是保证宪法实施的必然要求。当前，许多学者都赞同在我国 设立专门的宪法监督机关。如果我国设立专门的宪法监督机关，不仅维护了宪法 的权威和保障了宪法的实施，而且增强了监督宪法的力度，并且也符合世界宪法 监督制度的发展趋势。笔者认为，我国可以通过设立专门的宪法委员会，作为全 国人大的专门委员会之一，专门负责宪法监督，来进一步增强和完善全国人大作 为最高国家权力机关监督宪法的职能。宪法委员会专门负责解释宪法、监督宪法 的实施，同时也负责审查法律、法规、规章等立法性文件是否与宪法规定相一致， 并负责向全国人大及其常务委员会提出相关的报告意见。相信作为专门的宪法监 督机关宪法委员会的设立，将能够更加有效地发挥宪法监督的作用。伴随着宪法 委员会的逐步设立和完善，还可以考虑在地方人大也设立宪法委员会，加强宪法 的监督作用，当然这需要一个长期的发展过程。

笔者认为，我们还可以通过进一步提高公民的宪法意识，使其积极参 与宪法监督。据调查，我国公民的宪法知识水平与其科学文化知识水平是成正比 的。当前我国广大人民的科学文化素质偏低，造成公民的宪法意识普遍较弱，主 要表现为对宪法的内容和地位缺乏应有的了解和尊重，这种不良现象会影响我国 宪法的贯彻实施，阻碍我国法治发展的进程。除了每年12月4日的国家宪法日外， 学校、单位、社会可以多方面关注并举办有关宪法宣传的法制活动，如单位定期 组织普法活动尤其普及宪法，学校重视课堂法制教育尤其要强调宪法的地位，最 好能把这些活动列入考核单位文明程度的一项重要指标。

建立宪法诉讼制度。宪法的法律性在制度上的集中表现，就是由司法 化的机关适用宪法，进行宪法监督。③目前，将宪法引入司法领域已经成为国际 人权公约签署国的一项国家义务。我国一贯注重人权的保护，并已先后加入了17 个相关人权国际公约。实现宪法司法化是保护人权的必然要求，没有宪法诉讼， 人权的保护就会软弱无力，缺乏有利保障。只单一的设立宪法委员会专门负责监 督宪法的实施，无法满足有效监督宪法实施的目的。因为宪法委员会主要是负责 法律、行政法规、地方性法规等规范性文件的合宪性，当公民的宪法性权利受到侵犯时，却无法得到有效保护。如果能够建立完善的宪法诉讼制度，公民便可以 直接依据宪法控告侵犯其基本权利的违宪行为。这样做既可以使普通公民亲身体 会到宪法对公民基本权利的切实保护，又能够增强公民的宪法意识。建立宪法诉 讼，同时也符合宪法司法化的国际发展趋势。

笔者认为，在我国当前的政治经济条件下，建立专门的宪法法院还不 具备条件，可以在普通法院设立宪法法庭，专门负责个案审查和侵犯公民的宪法 权利案件，这样对宪法委员会是一个有利的补充，既保证了宪法的权威性，又保 证了宪法像其他法律一样的可诉性。对于宪法诉讼的受案范围应当由法律明确规 定，包括适用的程序都应当像民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼一样，有相配套的 程序相对应。

完善宪法监督程序。完整的宪法监督程序应当包括宪法监督的提起、 受理、审查和裁决四个阶段。要完善宪法监督程序，就必须尽快完善相关立法， 实现制度化、规范化。笔者认为可考虑在《监督法》中设立专章规定宪法监督程 序，内容包括：宪法监督的提起程序、受理程序、审查程序、裁决程序等，且这 些内容应当规定得比较具体，可操作性强。当前由于我国《立法法》规定的程序 过于笼统简单，真正启动宪法监督程序较为困难。如《立法法》可以规定任何组 织或个人都可以向宪法监督工作委员会提起宪法监督程序，经审查之后由宪法监 督工作委员会按照国家相关法律规定作出决定，并且对有关受理审查的程序做出 具体规定，如审查范围和审查期限的规定。

总而言之，我国要实现依法治国，首先是要实现依宪治国，而维护宪 法权威，关键在于完善我国的宪法监督制度。宪法的权威关系到社会的稳定和国 家的命运，伴随着我国社会主义法治进程的向前推进，建立高效的宪法监督制度 成为当务之急。我们既要结合我国的基本国情，又要对国外有益的宪法监督制度 进行积极地吸取和借鉴，逐步改革和完善我国的宪法监督制度，保障我国宪法的 权威性和尊严，进而推动我国的社会主义法治发展。

作者：岳学敏 来源：人民论坛 2015年5期