司法公正在司法预算制度中的作用_司法公正与司法效率

司法公正在司法预算制度中的作用

一、目标与定位：司法预算制度应以司法公正为基石 我国司法改革的主导任务是通过制度创新，提高司法机构“公共产品” 的出产能力和效益，更有效、更充分、更完善地保护社会主体的正当权利，创造、 完善并维护适应新的历史条件的政治、经济以及社会生活诸方面的法律秩序。高 质的司法机构“公共产品”要求司法公正，公正方能高质;高效的司法机构“公共产 品”需要司法权威，权威方能高效。但是权威是建立在公正基础上的，只有公正 才能权威。因此，司法改革的每一次制度创新均需建立在有利于司法公正的基础 上，司法预算制度改革亦当如此。

二、司法预算不独立的司法财政局限性 长期以来，司法经费主要由地方财政负担。2007年以来，中央财政开 始转移支付专项资金补充司法经费。2009年，中央出台了《关于加强政法经费保 障工作的意见》，明确提出把能够使诉讼收费与法院各项支出“脱钩”的经费全额 保障作为改革目标。但该文件尚未把逐步建立国家统一的司法预决算制度列入当 前的政策目标。司法预算主要由地方负担，中央预算尚未法定化，科学独立的司 法预算制度尚未建立，是产生前文所述问题的主要原因。

1.司法预算受制于政府引发行政干预司法 司法经费由同级财政负担，“就人类天性之一般情况而言，对某人的 生活有控制权，等于对其意志有控制权”。一方面，政府通过财政控制司法机关， 在各地方每年的人大开会或政府会议的文件中，都要求司法为本地的经济社会发 展“保驾护航。”另一方面，司法机关获取多少经费取决于当地的经济发展状况和 财政收入状况，司法机关与地方经济利益形成了依附关系，因而更多地是着眼于本地的经济发展来执行法律，而不是维护国家的法制统一和司法公正。上述两方 面原因产生的必然结果是地方保护主义，导致党委、政府、人大甚至政协对司法 的不当干预。

2.司法预算受制于地方影响司法职能发挥 作为国家权力的司法权，其职能行使的经费来源于地方财政，一方面， 地方财政承担了中央职能行使的经费，超出了地方财政承担的范围，事权与财权 不统一。另一方面，地方政府承担司法经费后，司法机关的职能发挥受到地方阻 力，司法的全国性职能无法充分发挥，影响国家法制的统一和司法权威。这必然 产生 “财力无法保障法院事权”的问题。另外，如前所述，经济欠发达地区，司 法经费严重不足，也会极大影响司法权能的行使。因此，加强中央对司法经费的 调控，有利于平衡各地区司法发展速度，有利于司法职能的充分发挥。

三、以独立司法预算回应司法公正 1.司法预算的审批与监督由人大主导 预算的实质是一种法定的特别信托，预算的目的在于通过规范预算行 为，实现纳税人信托利益最大化。现代国家的收支于国家经济和公民生活兹事体 大，代表民意的立法部门垄断预算审批权，是民主法治的显著标志。我国《宪法》 和《预算法》都明确规定，全国人大和地方各级人大审查和批准预算和预算执行 情况的报告。因此，在我国，司法预算的审批权应由人大行使，这也符合一般情 况。尽管全国人大和地方各级人大有权审查的预算一般包括本级政府预算和汇总 的下一级总预算，但是，其有权批准的预算却限于本级政府。换言之，就是全国 人大有权审批中央司法机关的预算，地方各级人大有权审查地方各级人民法院的 预算。

预算监督按照监督主体的不同可以分为内部监督和外部监督。前者是 预算单位对预算收支进行自我约束，后者则可进一步分为人大监督、政府监督、 财政监督和审计监督等。实际上，人大对预算的审查与通过本身就是一种监督， 问题在于如何将其落到实处，应设立专门的审批监督机构，进一步加强预算审批 人员的专业性，完善审批监督程序，使司法预算审批实质化。同时，要处理好人 大监督与审计监督的关系，要逐步建立立法型审计监督模式，这对于司法预算脱 离行政干预，实现司法财政独立，有着极其重要意义。2.司法预算的编制与执行由法院决定 目前，我国司法预算的编制权由行政机关掌握。检察机关和法院虽然 在宪法地位上与行政机关平行，但却不享有与其宪法地位相匹配的独立编制司法 预算的权力。从域外经验来看，在司法预算上比较有代表性的是德国联邦宪法法 院的预算。宪法法院有权自行编制预算草案，再由联邦财政部提交众议院，联邦 财政部没有表示意见的权力。在日本，法院的预算也可以独立编制，内阁纵使对 法院预算有不同意见时，也不能直接否决法院的预算，只能以附记的方式提出意 见，最后交由国会议决。笔者认为，德国的司法预算是彻底独立的，司法机关掌 握预算编制权，无需行政机关参与。但从我国的国情和制度出发，司法机关预算 编制没有行政机关统收统领的宏观调控，会影响到全国总预算的编制。可以借鉴 日本的做法，具体由最高人民检察院和最高人民法院对本系统的业务经费编制预 算，送国务院财政部门审查，但不得被任意删减，只可以提出意见和建议，最后 提交全国人民代表大会审议批准。如此，方能使司法机关摆脱行政机关的财政控 制，为真正实现司法独立和司法公正创造经济基础，同时也能平衡司法权与行政 机关的财政权。

综上所述，司法预算制度应该以司法公正为基石，其改革应朝有利于 司法公正的方向进行。多年来的司法经费保障实践告诉我们，依附于政府和地方 的司法预算制度，会引发司法地方化、司法财力无以支撑司法职权的正当行使、 司法建设地区不平衡等诸多不利于树立司法权威，维护司法公正的弊端。只有将 司法预算归属为中央预算，实现事权与财权相统一，并健全完善全国人大主导的 预算审批和监督机制，建立实施司法机关决定的预算编制和执行机制，实现独立 的司法预算，方能使司法预算制度有力回应司法权威与公正，使其合符司法客观 规律和本质要求。

作者：李锦 来源：职工法律天地·下半月 2015年7期