中国周边安全环境论文 中国需要环境基本法(1)论文

中国需要环境基本法(1)论文

但废除该法并非可取之策，因为环境保护基本法具有宣示可持续发展战略、明确 “权力-权利”配置原则、建立双重协调的法律机制、构筑权利保障体系之功能。

因此，应该修改《中华人民共和国环境保护法》，提升其法律地位，完善法律制 度，以使其真正起到基本法的作用。

论文关键词：环境保护法 基本法 可持续 发展 1989年12月26日，第七届全国人大常委会第十一次会议通过的《中华人民 共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）是根据1982年《中华人民共和 国宪法》（以下简称《宪法》）第26条———“国家保护和改善生活环境和生态 环境，防治污染和其他公害”的要求，结合当时环境保护发展的新形势、新情况、 新要求，总结了十多年来中国环境保护工作的经验，吸收了国外环境立法的成功 做法，在对“试行法”①进行较大幅度修订的基础上重新颁布的。客观地讲，《环 境保护法》施行近15年来，对于保护和改善环境质量，促进经济、社会、环境协 调发展起到了积极的作用。但在该法实施过程中，也的确暴露出诸多不足。越来 越多的迹象表明：这部法律已经不能满足中国社会经济发展的需要，不能适应可 持续发展的要求。现实问题的存在，引发了当前对《环境保护法》何去何从的激 烈争论。有人认为，中国需要一部环境保护基本法，因而，应对现行的《环境保 护法》及时进行修订完善，以适应形势发展的需要。也有人认为，我国已经对环 境保护的单行法进行了大规模的修订，有的单行法甚至已经多次修订，②在单行 法修订过程中，不仅及时总结了我国成熟的环境保护经验，而且吸收了一些国外 的先进制度；
同时，现行立法计划中也有更多的环境保护单行法被列入，在单行 法的立、改、废完成以后，各项制度都将更加成熟，《环境保护法》将失去存在 的理由。因此，现行的《环境保护法》不仅不应修订，而且应在不久的将来被废 止。

面对环境基本法的存废之争，人们也有不同态度。有人认为，这仅仅是一 部形式意义上的法律文件，有或者没有无关紧要，没有必要劳神费力地去讨论， 更没有必要大动干戈，让所有人都来参与争论，立法机关自己决定足矣。笔者对 这种至少是没有学术责任感的态度不以为然。表面看来，这的确是关于一部形式 上的法律文件是否有必要存在的争论，其具体对象特指现行的《环境保护法》， 如果止步于此，现在的争论似有小题大做之嫌，一部法律文件是否存在并不会引 发“地震”或“飓风”，不足以摧毁中国的环境保护事业。但透过争论的表面，便不 难发现：事情绝非形式那么简单。它不仅是一部法律文件的存废之争，其实质是 对可持续发展观及环境法的根本认识以及如何理解和实现科学发展观③的问题。笔者以为，无论中国未来是否存在环境基本法，此番争论都将对中国的环境法以 及中国的可持续发展产生巨大影响，将成为实现科学发展观的一个重要而具体的 内容。对于如此重大的问题，不能轻率决策，至少应该在广泛征求各方面意见的 基础上，通过科学的论证与周密的分析，得出理性的结论，而不能被一些表面的、 感性的认识所迷惑。因此，展开对环境基本法存废问题的透彻讨论、集中各方意 见不仅是必要的，而且是必需的。

一、《环境保护法》的缺陷如前所述，现行 的《环境保护法》颁布于1989年。回顾15年前《环境保护法》从试行法到正式法 的修订，理由十分充分：“在执行中也发现环保法（试行）有不够完善的地方， 有些内 容也已不适应当前形势发展的需要：一是环境保护的立法依据发生了变 化。④二是对许多在实践中行之有效的制度没有加以确认……三是有些内容已不 适应当前形势发展的需要……环保法（试行）是试行法，应当在总结经验的基础 上，加以修改完善，作为正式法律施行。”⑤该法在修订时，充分考虑了当时国 内外成熟的环境保护立法经验，在“协调发展”这一相当先进的立法理念指导下设 计了制度体系，体现了当时较高的立法水平，中国的环境保护法及其实践也被世 界上誉为“中国式的环境保护道路”，受到国际社会的广泛赞誉。⑥因此，《环境 保护法》对于中国环境保护事业的贡献是我们必须承认的客观事实。但是，我们 也必须看到，一部法律的生命力与其所依存的“环境”密不可分，在当时诸多限制 性条件制约下，《环境保护法》的开放度与适应性都十分有限。在《环境保护法》 施行的15年中，国际国内环境立法的“环境”出现了重大变化，尤其是在立法理念、 立法宗旨、法律制度的价值取向上发生了根本性变革，这种变革无疑会动摇《环 境保护法》的根基。在国际上，可持续发展作为一种不同于传统“人类中心主义” 的新发展观，在“生态人类中心主义”⑦的思维方式下，明确提出了对现行法律进 行评估和制定新的符合“可持续发展”要求的法律的要求，⑧这一新的发展观及其 要求得到了世界各国的广泛认同与接受。⑨在国内，建设社会主义市场经济体制 作为中国未来发展的目标载入《宪法》，“依法治国，建设社会主义法治国家” 也成为了《宪法》所确定的治国方略；
执政党更是明确提出了与可持续发展旨趣 一致的科学发展观，政府也明确宣示要用10年的时间打造“法治政府”，并为此制 定了具体的实施方案。⑩可持续发展观、社会主义市场经济体制改革目标、建设 法治国家以及科学发展观都是《环境保护法》制定时不可能达到的认识。但这些 认识对于中国的今天与未来却是具有决定意义的，它们意味着新的生产方式与生 活方式、新的伦理道德、新的世界观与方法论，更意味着新的立法理念、新的立 法原则、新的立法模式、新的制度体系。如果我们运用这些新观念、新思维来审 视《环境保护法》，不难发现它的差距，笔者将其归结为如下方面：1、 价值目 标的局限《环境保护法》的制定开始于1983年。该法在第4条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经 济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”这一规 定虽然体现了当时已经十分先进的“协调发展”观，但对于可持续发展的认识尚未 达到相当高度。“协调发展”与“可持续发展”的差异不仅仅是文字表达上的，实质 是不同发展观的体现。1992年联合国环境与发展大会达成可持续发展共识时， 《环境保护法》已经颁行近3年。因此，这部法律没有也不可能彻底贯彻“可持续 发展”观念，在立法宗旨、原则设定、制度安排方面均未全面体现可持续发展观。

2 立法理念的偏差由于环境资源的公共产品属性，政府的介入与管理不可避免， 《环境保护法》也主要是关于国家环境管理方面的规定，有相当多的规范涉及对 政府行政行为的授权。在没有法治政府理念的情况下，《环境保护法》虽然注重 了环境管理权力的直接赋予，但无论是环境管理体制的设计还是具体管理权限的 划定都十分模糊。该法第7条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境 保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对 本辖区的环境保护工 作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、 渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依 照有关法律的规定对环境污染防治实施监 督管理。县级以上人民政府的土地、 矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施 监督管理。”这一规定看似对中国环境管理体制的明确，但在整部法律中，既找 不到权力的界限，也找不到权力行使的程序，更找不到权力冲突的协调原则，没 有树立法治政府的理念，更没有体现法治政府有权必有责、用权受监督、侵权要 赔偿的法治原则。这种对于行政机关的赋权缺乏法治理念的结果是权力冲突的加 剧，必然导致各种管理制度落空甚至可能因为公共权力的恶性竞争导致“公众悲 剧”。中国近15年来，一方面是环境保护立法的空前繁荣，另一方面却是环境污 染与破坏的日益严重。法律的规范功能与作用发挥不足，与缺乏法治理念是有直 接关系的。

3 制度体系的失衡《环境保护法》的立法重点在于设置国家管理制 度，具有强烈的政府干预色彩。该法除了第6条直接涉及市场主体的权利[11] 以 及从第40条[12] 和第41条[13] 的规定中可以推定市场主体的权利外，其他制度 都是对环境行政机关管理权力的设定，甚至连市场主体的程序性权利也几乎没有。

这种制度设计方式显然不可能重视市场对环境资源的基础性配置作用，也不可能 关注“权力-权利”的平衡和注重社会公共利益与个人利益的平衡。市场主体对于 环境资源的不同利益需求及自主选择、自主决定权没有得到应有的尊重，市场主 体环境保护的积极性与主动性得不到引导与发挥。“权力-权利”的配置不当不仅 导致制度体系的严重失衡，而且制度运行的高成本与低效率在所难免。

4、 协 调机制的缺失环境资源与社会生产和人类生活方式的密切联系决定了其法律调整的特殊性，环境保护必须介入生产与生活的每个领域、每个环节才能实现。因 此，环境基本法必须建立与那些已经对社会生产和生活进行调节的相关法律进行 协调沟通的机制，具有与相关法律特别是民法、行政法、刑法制度进行对接的功 能。《环境保护法》虽然在“法律责任”一章中对有关行政责任、民事责任、刑事 责任的法律适用进行了规定，但其规定并不完整与明确，有些条文十分模糊，令 人费解。[14]这种现象反映出《环境保护法》没有注重环境保护与相关法律的协 调问题，没有建立环境保护与资源开发、生产、消费有关的各种社会关系的统一 调整机制的现状。在环境法实践中，也正是因为环境管理制度与基础法如民法、 行政法、刑法制度缺乏应有的协调机制，致使存在的大量矛盾与冲突无法得到解 决，最终导致环境法制度难以实施。

5 、法律保障的不足环境法是二次调整法， 有相当部分属于特别法的内容，这些不同于传统法律规范的内容应该包括两个方 面：一是特别权利的赋予，二是对特别权利的专门救济程序。但是，《环境保护 法》没有完善的环境权利体系，没有明确的环境法律责任制度，更没有完善的权 利救济途径。就现有规定来看，在法律责任一章中，除了对管理相对人的行政责 任规定较为明确外， [15] 行政主体的行政责任表述为模糊的“行政处分”，[16] 有关民事责任和刑事责任的规定十分简单，[17] 程序性规定也不清楚。[18]正是 由于缺乏完善的实体和程序制度，环境违法行为的法律后果不明，法律救济途径 不畅，环境诉讼立案难、审理难在所难免。权利救济的困难，使环境法的功能与 作用发挥大打折扣。

这些不足从历史的角度看也许是必然会存在的，但它们在 现实面前必须成为“历史”。

二、环境基本法不可替代主张废除《环境保护法》 的观点认为，现在已对环境保护的有关单行法律进行了较大修改并吸收了国外的 一些先进制度，如果将单行法修改好，环境基本法就没有存在的必要了。笔者认 为，这种观点是对环境基本法的地位与功能认识不足、没有厘清基本法与单行法 的关系而造成的误解。

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从理论上看，环境基本法是一个国家制定的全面 调整环境社会关系的法律文件，它与就某一环境问题的解决或者规范某一类具体 的环境社会关系的单行立法具有很大的不同。学者认为，环境基本法是“保护环 境的国家基本章程”。如美国《国家环境政策法》，它在美国环境法体系中的地 位主要是由其性质和作用决定的。就其性质而言，它是一部从宏观方面调整国家 基本政策的法律，它对一切联邦行政机关补充了保护环境的法律义务和责任，以 统一的国家环境政策、目标和程序改变了行政机关在环境保护问题上的各行其是、 消极涣散的局面。就其作用而言，它规定的环境影响评价程序迫使行政机关把对 环境价值的考虑纳入决策过程，改变了行政机关忽视环境价值的行政决策方式。

它在美国历史上第一次为行政机关正确对待经济发展和环境保护两方面的利益 和目标创造了内部和外部的条件。由于《国家环境政策法》的特殊性质和作用，同其他的环境法律相比，它在美国环境法体系中显然处于更高的位置。[19] 可 以说，环境基本法是在人类面临严重的环境问题而重新审视人类与环境的关系并 选择新的生产方式和生活方式的产物。它虽然仅仅只是一个法律文件，但具有划 时代的意义。

从环境法实践看，许多国家走过了“从单行法到基本法”的道路， 基本法的制定是从“先污染后治理”的惨痛教训中得出的结论。环境问题早已存在， 不少国家试图通过颁行单行法律法规以解决问题，但由于始终未将环境问题的解 决与人类的生产方式、生活方式或发展模式联系起来，没有重视环境资源的整体 性、生态性、开放性特征，单行法的作用十分有限。直到20世纪60年代人类环境 问题的大讨论，随着《人类环境宣言》的出台，才使人们真正认识环境与发展、 环境与资源、环境与人口的关系，认识到需要有统一的发展目标和发展战略，需 要有统一的法律。对环境问题认识的质的飞跃导致了环境基本法的出现。1972 年前后世界各国掀起了制定环境基本法的第一个高潮，大多数国家的环境基本法 是在这一时期出台的。1992年，联合国环境与发展大会的召开，《地球宣言》将 可持续发展作为全球环境保护的根本目标，继《人类环境宣言》以后又一次使人 类对环境问题的认识产生了新的飞跃，环境与发展成为迈向21世纪的人类面临的 最大障碍。在这一挑战面前，各国纷纷对环境保护基本法进行了检讨。一些过去 没有环境保护基本法的国家迅速制定并颁行了环境保护基本法，如泰国以及拉丁 美洲诸国；
一些已经制定有环境保护基本法的国家根据可持续发展的要求进行了 修订或重新制定新的基本法，如日本将过去的《公害对策基本法》、《自然环境 保护法》予以废止，重新制定并颁布了《环境基本法》，完成了环境保护以公害 治理为主到全面保护环境的过程。1992年以来， 世界各国颁行环境基本法的热 潮方兴未艾，在欧洲甚至出现了像《欧盟环境保护法》这样的国际性区域的环境 基本法。

由此不难看出，环境基本法是人类正确认识自然、重新检讨人类传 统 生活方式、规范人类活动对环境影响的产物，也是由于环境问题的严重所形成的 不同于一般社会关系的环境社会关系客观上需要有统一的法律调整的结果。环境 保护基本法是确立环境法的基本原则与制度、建立环境法律秩序的重要保障，其 地位是单行法所无法取代的。环境保护基本法的独特功能体现在：1 宣示可持续 发展战略可持续发展作为21世纪发展的主题，包括生态、经济、社会三个方面及 其丰富的内容。生态的可持续是经济、社会可持续的前提。国家必须有生态可持 续发展的全面制度安排，并且将这种制度安排上升为 国家意志。环境基本法正 是这样一部将可持续发展战略进行宣示并进行全面的制度安排的法律文件。将可 持续发展作为国家发展战略以法律的形式加以明确是环境基本法的最重要功能， 也是世界各国的通行做法。

2 明确“权力—权利”配置原则环境保护是国家提供 的重要公共物品，国家的环境管理权在现代国家必须由法律赋予，环境基本法可以全面规定国家的环境管理责任和公民的环境权利。环境管理是国家或政府公共 事务管理的重要内容，宣告国家的环境管理职能不可能由单行法来完成。与之相 对应，公民的环境权利也是完整、系统的权利，也应该有基本法对其进行概括性 规定。

3 建立双重协调的法律机制环境保护是对传统资源配置与使用方式的限 制，是对法律只重视人的社会性忽视人的自然性、将经济伦理作为法律的合法性 基础的反思与批判。环境法则要以新的生态伦理为基础，重视人的社会、生物双 重属性，实现人-自然-人的双重协调。因此，环境法的一个重要职能就是实现与 传统法律的沟通与协调，只有环境基本法才能确定环境法与民法、刑法、行政法 等其他基本法的关系的原则，为具体立法的制度协调与衔接确立基本规则。环境 法作为二次调整法，必须与基础法相互协调与配合才能真正发挥作用，而进行协 调与配合则必须确立相应的准则，这一功能是单行法所无法胜任的。

4 构筑权 利保障体系环境法在与传统法律进行沟通与协调的过程中，必然要为主体设定新 的权利和义务，并且要为这些新的权利提供保障。而只有环境基本法才能确定环 境保护的特别实体法与程序法制度，环境法的特殊性要求必须有专门的实体法与 程序法制度，并且这些制度应该能够普遍适用于各种环境要素或者环境区域的保 护。如果没有基本法，单行法之间既可能出现大量重复，也可能会因为起草者的 差别而出现剧烈冲突。

三、中国需要完善的环境基本法中国的可持续发展需要 环境基本法，但是现行的《环境保护法》并不足以胜任。该法无论在形式上还是 内容上都没有达到基本法的要求：从立法的效力等级上看，《环境保护法》是由 全国人大常委会通过的普通法，与单行法处于同一效力等级，并不具备基本法的 形式地位；
从内容上看，《环境保护法》的诸多欠缺使其无法达致基本法的境界。

由此，笔者建议尽快启动《环境保护法》的修订程序，从内容上加以完善，从效 力等级上加以提升，以适应时代发展的要求。

1 提升法律地位一部法律文件的 地位是指该法在一国法律体系中所处的位置。具体而言，环境基本法的地位应包 括两方面的内容：其一是该环境基本法在其国家立法体系中与其他法律文件相比 较而言所处的位置，其二是环境基本法在某国环境法体系中所处的位置。而这两 方面又是相互联系的。

由于各国立法体制的不同，基本法与普通法的划分标准 也不统一。在我国，基本法与普通法的划分标准是立法机关的立法权限，即全国 人大制定的法律为基本法，全国人大常委会制定的法律为普通法。据此，现行《环 境保护法》的地位十分尴尬。从形式上看，《环境保护法》与《水法》、《水污 染防治法》等有关环境保护的单行法都是由全国人大常委会颁布的，它们应属于 同一等级的法律，而与《刑法》、《民法通则》、《行政诉讼法》是普通法与基 本法的关系，其地位不可能同日而语；
从内容上看，《环境保护法》与《水法》、 《水污染防治法》等单行法显然是一般与特殊的关系，它处于环境法体系的最高位置。

《环境保护法》的尴尬地位是对可持续发展的丰富内涵与实质没有正确 把握的体现，也是对环境基本法地位认识不足的表现。这种局面导致了环境基本 法的地位偏低、与其他基本法沟通协调困难、对环境保护单行法指导不力等弊端。

因此，必须提升 《环境保护法》的法律地位，使其成为真正的“基本法”。

2 完 善法律制度针对《环境保护法》存在的不足，笔者以为，应从如下方面进行制度 完善：（1）明确宣示可持续发展战略，将实施可持续发展作为环境基本法的立 法宗旨，确立可持续发展的法律地位。

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按照法治政府建设的原则，确立处 理环境保护中的政府与市场、公权与私权、国家与社会关系的原则，明确国家环 境管理权力与公民环境权利的配置方式。

（3）确立国家环境管理的基本体制， 打破行政区划，按照生态规律设置生态区域管理为主的新型管理体制。规定环境 管理的权力分配、协调、运行、监督的基本规则。

（4）确立公民环境权，规定 环境权与民事权利、行政权力的关系与协调原则。

（5）完善环境责任制度，明 确规定责任的构成要件与法律后果，规定环境法律责任的社会性、公益性判断标 准。

（6）建立专门的环境程序制度，根据环境权运行的特殊性，确立环境司法 救济以及其他救济的方式与程序。

（7）完善《环境保护法》的监督管理制度， 根据风险预防、代际公平、全过程控制、公众参与等可持续发展的基本要求，重 新构建环境管理的基本制度。在充分认识市场规律与环境保护关系的基础上，引 进市场化的管理手段与措施。

注释：
①即1979年第五届全国人大常委会第十一 次会议原则通过的《中华人民共和国环境保护法（试行）》。为与后来通过的《环 境保护法》相区别，一般将其简称为“试行法”。

②到目前为止，除了2000年以 后颁布的环境保护单行法没有进行修订以外，大多数法律都已经进行或正在进行 修订、或者已列入修订计划。有的单行法如《水污染防治法》、《大气污染防治 法》等都进行过两次修订。

③从现有的对科学发展观的表述看，“可持续”是科 学发展观的重要内容或者基本要求之一。笔者认为，科学发展观是对“可持续发 展观”的一种政治表达，其基本内涵与价值目标与可持续发展是一致的。因此， 无 论从哪个角度看，科学发展观与可持续发展都具有相当的一致性，可以成为 环境法的认识论基础。

④即《环境保护法（试行）》是依据1978年《宪法》第 11条“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”的规定制定的。1982年《宪 法》对此作了修改，新《宪法》总则第26条规定：“国家保护和改善生活环境和 生态环境，防治污染和其他公害。”由于《宪法》的修改，使《环境保护法》的 立法依据发生了变化。

⑤曲格平：《关于〈中华人民共和国环境保护法（修改 草案）〉的说明》（1989年10月25日在第七届全国人民代表大会常务委员会第十 次会议上）。⑥当时的中国政府总理和国家环境保护局局长都获得了联合国环境 规划署授予的最高荣誉称号，是当时包括环境立法在内的环境保护事业处于世界先进地位的标志之一。

⑦“生态人类中心主义”是对“人类中心主义”的新发展， 其在对传统的“人类中心主义”藐视自然、征服自然，将人与自然直接对立的观念 进行反思与批判的基础上，强调自然对于人类的价值，要求建立“人-自然-人”的 双重和谐关系。但是，它并没有脱离“以人为本”的根本宗旨，依然将自然作为人 的认识对象和实现人类发展的手段，与“生态中心主义”存在着本质区别。因此， 笔者将这种观念归结为“生态人类中心主义”，既区别于传统的“人类中心主义”， 又区别于“生态中心主义”，并认为“可持续发展”体现了最典型的“生态人类中心 主义”。

⑧联合国大会为实施可持续发展而通过的《21世纪议程》提出，为了实 现可持续发展，“必须发展和执行综合的、可实施的、有效的并且是建立在周全 的社会、生态、经济和科学原则基础上的法律和法规。” ⑨其认同的程度可以从 1992年联合国“环境与发展大会”通过的各项文件及其以后有关可持续发展的国 际会议上所通过的各种文件所获得的极高的赞成率上得到最明显的证明。

⑩这 是指2011年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》。

[11]第6条：“一切单 位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检察 和控告。”其实，即使是这一条，十分明显地是从市场主体的义务着眼的，立法 意图是否真的是赋予市场主体权利令人怀疑。

[12]第40条：“当事人对行政处罚 决定不服的，可以在接到处罚通知之日起15日内，向作出处罚决定的机关的上一 级机关申请复议；
对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起15日内，向人 民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起15日内，直接向人民法院起诉。

当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处 罚决定的机关申请人民法院强制执行。” [13]第41条：“造成环境污染危害的，有 责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金 额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律 规定行使环境监督管理权的部门处理；
当事人对处理决定不服的，可以向人民法 院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。完全由于不可抗拒的自然灾害，并 经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的，免予承担责任。” [14] 这一章无论是行政责任还是民事责任的规定，都有与《中华人民共和国行政诉讼 法》、《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）不一致之处。虽 然有“特别法优于普通法”的法律适用原则，这一原则在有些情形下没有疑问地可 以适用，如提起行政诉讼的时效问题，但如果这种冲突是根本性的，如《环境保 护法》第41条第1款与《民法通则》第124条规定的是两种不同的归责原则，问题 似乎并不那么简单。

[15]参见《环境保护法》第35-39条。

[16]参见《环境保护 法》第45条：“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其 所在单位或者上级主管机关给予行政处分；
构成犯罪的，依法追究刑事责任。”[17]参见《环境保护法》第41条、第43条、第45条。

[18]参见《环境保护法》第 40-42条。

[19]参见王曦 ：《美国环境法概论》，武汉大学出版社1992年版，第 243页。

吕忠梅