国家管辖权 实施国家海洋管辖权

实施国家海洋管辖权

有待于进一步完善。国家在不同的海域行使的管辖权范围不尽相同，明确 各海域的界限和国家可行使的具体权利就成为正确施行国家管辖权的前提;而登 临权和紧追权的享有是国家实施管辖权不可或缺的权利，当然，任何权利都不能 滥用，一旦因不当行使国家管辖权而给他国造成损害，均应承担相应的国际法律 责任。

管辖权是国际法赋予国家的一项基本权利，国家海洋管辖权是国家对其所 辖海域内的一切人(享受豁免权者除外)、物和所发生的事件行使管理和处置的权利。

在《联合国海洋法公约》未生效前，国家的海洋管辖权一般仅局限于一国的内海 和领海，但是，随着人类历史上第一部涵盖最广泛、内容最丰富的海洋法典—— 《联合国海洋法公约》于1994年11月16日正式生效，沿海国的管辖海域成倍地扩 大，国家的海洋管辖权大大扩展。正确理解和适用《联合国海洋法公约》对于各 海域的界限和法律地位的规定，更好地实施沿海国所辖海域的管辖权，对于海洋 权益的维护无疑具有重要意义。

一、国家海洋管辖权的实施及其内容 国家海洋管辖权的实施，涉及施行的主体及具体的权力与义务。就国 际法而言，国家是国家海洋管辖权的拥有者，是实施海洋管辖权的主体，但对于 任何国家而言，要顺利实现国家的海洋管辖权，都需要国家授权有关机构——具 体执行者的实施。

(一)国家海洋管辖权的施行主体 国家海洋管辖权的实施，是国家有权机关及其人员在国家管辖的海域 具体运用和实现有关海洋国际法、国内法的活动。国家海洋管辖权的施行主体， 即国家授权的海洋执法队伍。海洋执法队伍是以有效维护国家安全和海洋权益为目标，是维护海上治安 和国家安全的辅助力量，主要使命是搜救，查缉海上走私甚至武装走私，打击偷 漏税、贩毒、偷渡，甚至海盗和恐怖活动，以及保护海洋资源、保全海洋环境、 维护本国海洋科学研究权益不受侵犯等，是国家权力施行于“海洋国土”的象征和 工具。因此，海上执法力量多为武装队伍，具有准军事部队甚至军事部队的性质。

目前，世界上大多数沿海国家设置“海岸警备队”作为唯一的或主要的海上 执法力量，如美国的海岸警备队，日本的海上保安厅，韩国、加拿大、澳大利亚、 瑞典、荷兰、以色列、新加坡等近30个国家也均设有准军事部队的海上执法力量， 还有一些国家，海上执法任务直接由军队担任，例如葡萄牙、巴西、古巴、泰国 等。

我国现阶段海上执法力量主要由以下单位构成：海监(隶属于国家海洋局)、 海巡(交通部海事局)、海关(海关总署)、海警(公安部)、中国海上救助、打捞(救 捞局)、渔政(渔政局)、公安边检(武警)和环保部门。其中以海监、海巡、海关、 渔政、边检五家力量为主，交通部救捞局则更多的是扮演着海上消防队的角色， 环保部门的执法力量有限，部门众多。

虽然各单位应各司其职，相互协作，分工负责，互相监督，但从实际情况 来看，很多时候无法克服多头管理，政出多门的弊端，也经常有彼此矛盾和互相 推诿扯皮的现象。曾任公安部副部长的田期玉委员在全国政协会议上指出：当前， 我国的海上执法队伍不少，但职能单一、力量分散，多家队伍均需国家投入，造 成重复建设，资源浪费极大，收不到应有实效，现行多头执法的体制已难以适应 形势发展的需要，组建统一的海上执法队伍已迫在眉睫。

我国是一个海洋大国，海洋资源的充分开发和利用，直接关系到国家 的现代化建设和可持续发展。因此，维护我国的海洋权益，确保国家安全和海洋 权益不受任何侵犯，海洋资源不被掠夺，需要强大的海上维权力量。笔者认为， 我国应当早日整合资源，建立一个高效率、强有力的海上执法权威机构及队伍， 该机构具有准军事性质，具体负责监督实施国家海洋法律法规，具有海上治安管 理权、海上缉私权，可以依照国际法和我国法律在中国有管辖权的海域对违法船 舶采取警告、驱赶、紧追、登临、查询、搜查、罚款、扣押和逮捕等措施，维护、 管理海上生产和治安秩序，打击海盗犯罪，打击海上偷渡，保护海上设施和标志， 保护海上科研活动和生产者的合法权益，形成精干、统一、高效、有力保卫我国 海洋权益，有效地保护海洋环境和资源以及海上安全的强大的海上执法力量。(二)国家在不同海域的海洋管辖权 1982年《海洋法公约》将世界海洋从法律上定性并划分为内水、领海、 毗连区、专属经济区、大陆架、公海和国际海底区域等不同性质的海域，明确了 这些海域的法律地位，勾勒出了世界海洋的基本法律轮廓和框架。各国的包括海 上执法活动均应当在这个法律框架内进行，在不同的海域实施不同权限的管辖权。

内水是国家陆地领土的组成部分，国家在内水的管辖权具有不受限制 性和排他性。领海也是国家领土神圣不可分割的组成部分，但由于外国船舶在沿 海国领海享有无害通过权，因此，国家对于仅为通过目的、不危害沿海国安全和 利益、且这种通过应是继续不停地迅速前进的船舶不具有管辖权。

毗连区不是领海，也不是公海，是沿海国实施预防性、监视性和惩治 性管制措施的功能性海域，国家在这一区域的管辖权仅限于防止和惩治违反其海 关、财政、移民或卫生的法律和规章的行为。而在专属经济区和大陆架内，沿海 国的管辖权仅限于自然资源。沿海国对大陆架上的人工岛屿、设施和结构的建造 和使用，对为一切目的在大陆架上进行的钻探，对大陆架上的海洋科学研究以及 海底电缆和管道的铺设享有专属管辖权。

公海和国际海底区域不属于任何国家的管辖范围，但国家可以行使船 旗国管辖权、保护性管辖权和普遍性管辖权。

(三)国家实施海洋管辖权的具体内容 国家对海洋管辖权的行使，具体包括以下几方面：一是海洋立法权。即国 家有权机关依照法定职权和程序，对国家管辖海域制定、修改和废止相关的法律 制度的活动权力，目的是明确规定国家在不同海域行使权力的具体权限，以便执 法主体有法可依，执法有据。二是海洋执法权。这是国家海洋管辖权的实施主体 行使管理职权，履行职责，将有关的法律制度予以实现的权力。

海洋执法的任务包括海上护界、打击走私、海上反恐、维护治安、护渔护 航等，执法机构可以依照国际法和本国法律在国家管辖海域内采取各种登临、紧 追、搜查、扣押、逮捕等执法措施。三是海洋司法权。这是国家的司法机关享有 根据法定职权和法定程序，具体应用法律处理所管辖海域的案件的专门活动的权 力。具体包括海洋领域所发生的民事、行政和刑事案件的管辖权。

二、国家在领海内的管辖权——领海无害通过制度的理解与适用领海是国家领土的组成部分，受沿岸国主权的支配，这是联合国《海洋法 公约》所肯定的。但国家对领海主权的行使，还受无害通过制度的限制。那么， 什么是无害通过沿海国如何防止有害通过《海洋法公约》第十七条规定：“在本 公约的限制下，所有国家，不论为沿海国或内陆国，其船舶均享有无害通过领海 的权利。”何谓“通过”，公约第十八条规定：“1.通过是指为了下列目的，通过领 海的航行：(a)穿过领海但不进入内水或停靠内水以外的泊船处或港口设施;或(b) 驶往或驶出内水或停靠这种泊船处或港口设施。2.通过应继续不停和迅速进行。

通过包括停船和下锚在内，但以通常航行所附带发生的或由于不可抗力或遇难所 必要的或为救助遇险或遭难的人员、船舶或飞机的目的为限。” 而关于“无害”，公约第十九条规定：“1.通过只要不损害沿海国的和平、 良好秩序或安全，就是无害的。这种通过的进行应符合本公约和其他国际法规则。

2.如果外国船舶在领海内进行下列任何一种活动，其通过即应视为损害沿海国的 和平、良好秩序或安全：(a)对沿海国的主权、领土完整或政治独立进行任何武力 威胁或使用武力，或以任何其他违反《联合国宪章》所体现的国际法原则的方式 进行武力威胁或使用武力;(b)以任何种类的武器进行任何操练或演习;(c)任何目 的在于搜集情报使沿海国的防务或安全受损害的行为;(d)任何目的在于影响沿海 国防务或安全的宣传行为;(e)在船上起落或接载任何飞机;(f)在船上发射、降落或 接载任何军事装置;(g)违反沿海国海关、财政、移民或卫生的法律和规章，上下 任何商品、货币或人员;(h)违反本公约规定的任何故意和严重的污染行为;(i)任何 捕鱼活动;(j)进行研究或测量活动;(k)任何目的在于干扰沿海国任何通讯系统或 任何其他设施或设备的行为：(1)与通过没有直接关系的任何其他活动。”第二十 条规定：“在领海内，潜水艇和其他潜水器。须在海面上航行并展示其旗帜。” 公约关于无害通过的上述规定对国家实践产生了很大影响，正确理解 和适用公约的这些规定就成为国家确保领海无害通过制度得以实现的前提。

第一，享有无害通过领海权利的船舶种类，应是既包括民用船舶，也 包括军用船舶。对于民用船舶的无害通过，国际社会不存在任何争议;但军用船 舶的通过对于沿海国的国家安全无疑潜藏着某种不确定的威胁，因此，军用船舶 是否也可无条件地享有无害通过权，争议较大。尤其是那些海洋军事力量相对较 弱的国家对于海洋强国行使该权利不能不心存疑虑。从国际法理论上来看，军舰 和一般民用船舶确实是不能等同的，军舰的航行并非为一般和平事业的航海-.所 必须，军舰经过一国领海可以构成对沿海国的威胁，因此，为了国家安全的目的， 国家应当有权对外国军舰通过领海进行控制，即军舰可以通过，但沿海国可以要求它事先通知或取得许可。因此，民用船舶可以无条件地享有无害通过领海权， 而军用船舶享有无害通过领海权则是有条件的。

第二，如何理解公约第十九条规定第二款第一项规定的“与通过没有 直接关系的任何其他活动”公约第十九条第二款对船舶通过可能危及沿海国的行 为进行了列举式的规定，但显然不能穷尽现实中存在或以后将发生的危害活动， 故采用了兜底性条款作出概括性的规定。不过，“与通过没有直接关系的任何其 他活动”的认定机构为何是联合国沿海国或船旗国认定有害的依据和条件又是什 么如果在这个问题上无法达成共识，则将妨碍船舶无害通过权的行使，造成沿海 国与船旗国无谓的国际争端。

第三，潜艇和其他潜水器的水下通过是否构成有害公约第二十条的规 定是一个命令性条款，是缔约国均必须遵守的义务。但潜艇和其他潜水器的水下 通过可能同样符合“继续不停和迅速进行”及“不损害沿海国的和平、良好秩序或 安全”的情形，那么，潜艇和其他潜水器的水下通过是因有害而被禁止抑或是无 害但仍被禁止水下通过的潜艇和其他潜水器的船旗国是否该承担国际法律责任 承担什么样的国际法律责任由谁追究 第四，防止有害通过是沿海国的权利。为了防止外国船舶的非无害通 过，沿海国有权采取必要的措施。《海洋法公约》第二十一、二十二、二十五、 二十七和三十条对沿海国的这项权利做了明确的规定。但沿海国行使防止有害通 过权是有条件的，除“为保护国家安全包括武器演习在内而有必要”外，还应遵守 下列三个条件：(1)停止只能是暂时的;(2)暂停只能在其领海的特定区域内;(3)暂停 在外国船舶之间在形式上或事实上不能歧视。而且，这种暂停只有在正式公布后 方发生效力，其目的是为了防止对任何特别船舶的“特殊”暂停，上述三个条件中， 第三条“不歧视”原则是很重要的，它既包括对所有外国的船舶同样对待，也包括 对载运货物来往于任何国家的船舶或对替任何国家载运货物的船舶，不得加以歧 视。

三、国家实现海洋管辖权的重要权利——登临权与紧追权 实现1982年《海洋法公约》赋予的国家在不同海域的管辖权，当然需 要国内立法规定有关的具体实施细则，但更重要的是应明确国家授权的执法主体， 赋予执法主体在具体执法时行使登临权和紧追权，以便实现对违法舰只的直接控 制。所谓登临权，又称临检权，是指各国军舰或经授权的国家公务船舶靠近和 登上被合理地认为犯有国际罪行或其他违反国际法行为嫌疑的商船进行检查的 权利。1982年《海洋法公约》第一百一十条规定，有下列情况之一者可以进行检 查：(1)该船从事海盗行为或贩卖奴隶行为;(2)从事非法广播;(3)无国籍;(4)拒不展 示其旗帜;(5)虽悬挂外国旗帜，但事实上却与该军舰属同一国籍。根据国际法和 有关的实践，在公海上商船遇到军舰要立即升起国旗表明国籍。如果一国商船没 有升国旗，而军舰主动升起了国旗，军舰就可以进行检查了。军舰有权查核该船 悬挂的旗帜和船舶文件。

如检查后仍有嫌疑，军舰可以进一步在该船上进行彻底检查，但检查应尽 量审慎进行。国家在行使登临权时应遵守以下公认的国际法规则：(1)被登临的 船舶只能是军舰和专用于政府非商业性服务的船舶以外的船舶。(2)登临检查要 有正当理由，被登临的船舶必须涉嫌从事公约所列举行为。(3)登临权应由各国 军舰、军用飞机或经正式授权的为政府服务的船舶或飞机行使。(4)登临的方式 为：军舰可先行派出由一名军官指挥的小艇登船检查其船舶文件，仍有嫌疑时， 军舰可作进一步检查，但检查应审慎以免造成不必要的损害。(5)禁止登临权的 滥用。如果登临后经证明嫌疑无根据，而且被登临的船舶并未从事涉嫌的任何行 为，对因登临而造成的损失或损害，登临国应负责赔偿。

所谓紧追权，是指沿海国当局如有充分理由认为外国船舶违反该国法律和 规章时，可对该外国船舶进行追逐直至公海仍可继续以期拿获的权利。依照公约 和国际习惯，各国在行使紧追权时，应遵守下列规则：(1)有充分理由认为外籍 船舶违反该国法律和规章;(2)紧追必_须从国家管辖范围内的海域开始，即须从沿 海国的内水、群岛水域、领海、毗连区、专属经济区或大陆架开始。

而且，紧追只有在外国船舶视听所及的距离内发出停驶信号后，才可开始。

(3)紧追必须连续不停地进行，不得中断。如果紧迫船舶、飞机需要更替时，须 在后者到达后才能退出，否则即为中断，中断后再追逐，紧追便不成立。(4)紧 追的终止情况：①将被追逐船舶逮捕;②被追逐的船舶进入其本国或第三国领海。

(5)紧追只能由军舰、军用飞机或其他有明显标志的经授权的为政府服务的船舶 或飞机进行。进行紧追的军舰或军用飞机，可在公海上逮捕被紧追的船只，并押 送到该国海港，被紧追的船舶不能以公海自由为理由而拒绝拿捕，也不得因通过 他国专属经济区而要求释放。(6)紧追权的行使应当审慎，紧迫不当，追逐国应 承担赔偿责任。

登临权与紧追权是使国家海洋管辖权能得到有效行使而形成的必要法律制度。我国于1992年和1998年分别通过并发布了《中华人民共和国领海及毗连区 法》和《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，对我国在领海、毗连区、专 属经济区和大陆架行使登临权和紧迫权予以规定。《领海及毗连区法》第十四条 对紧追权问题进行了较为全面的规定。

该条用五款的篇幅分别规定了紧迫权产生的法律依据、紧追的开始、紧追 的继续和终止以及紧追权的行使主体问题，与《联合国海洋法公约》的有关规定 一致。而《专属经济区和大陆架法》第十二条既规定了登临权，也规定了紧追权， 因此，外籍船舶一旦违反了我国有关专属经济区及大陆架的法律法规，我国政府 即可依据《公约》及国内法的有关规定对违法的外国船舶进行临检与追逐。但我 国立法机构还应对行使登临权、紧追权的执法主体、适用程序以及主体的具体权 限等内容作出更明确的规定，以便具有可操作性。

四、国家海洋管辖权实施不当的国际法律责任 任何社会的法律都是关于其主体的权利与义务的规则，国际法也不例 外。只有实现了权利与义务的平衡，才能维持社会的稳定与正常运转。一旦国家 在行使权利的同时妨碍了他国权利的实现甚至造成损害，就应承担相应的后果。

因此，国家在实施海洋管辖权时一旦不可避免地给外国船舶或飞越不同海域的外 国飞机造成损害，就应承担相应的国际法律责任。

国家承担海洋管辖权实施不当的国际法律责任时必须具备以下条件：
第一，是国家行为，即实施海洋管辖权的主体可归因于国家。国家行 为通常是由其机构或代表、官员或雇员来从事的，因此，凡是根据一国国内法建 立的任何国家机关，行使本国国内法赋予的职权的行为均应视为该国的国家行为。

国家实施海洋管辖权的主体，正如前面所述，一般是国家的军舰、军用飞机或国 家授权的政府执法机构，凡是军舰、军用飞机或国家授权的政府执法机构所实施 的行为，均可视为国家行为。

第二，国家滥用了海洋管辖权且造成合法利益遭到损害。所谓“滥用”，是 指国家行使海洋管辖权时应当遵守有关的国际法规则和国内法规定，对海洋上的 不法行为应具有合理的怀疑，即有一定的证据证明外籍船舶实施了不法行为，如 果查无实据，应当予以放行，否则，即构成对权利的滥用。1993年美国军舰对我 “银河号”船舶进行的登临就属于登临权的滥用。而“合法利益遭到损害”，是指国 际法及有关的法律规定的权利受到的实际上的损害，主要是财产上的损害。当然“滥用”与“合法利益遭到损害”之间必须具有因果关系。同时，被行使 管辖权的对象必须不具有本国国籍，只有外籍，才发生国际法律责任问题。至于 承担责任的具体方式，主要包括：停止不法行为，赔礼道歉，恢复原状和赔偿损 失。当国家不当地行使了海洋管辖权，不管其后果如何，首先有义务停止这一不 当行为，其作用在于终止一个仍进行中的国际不法行为，以保证被侵犯的对象的 权利能够继续行使和实现，这一责任形式是绝对的和无条件的。赔礼道歉是实施 不当海洋管辖权的国家对受害对象及其所属国家进行的各种精神上的补偿和抚 慰，特别适用于因不法行为给他国的荣誉和尊严造成损害的情形。

实践中，赔礼道歉的形式多种多样，可以用口头也可以用书面的方式表示， 有时还可以采取其它方式，如派专使到受害国表示道歉，国家领导人和政府致函 电表示遗憾，或者向受害国的国旗、国徽敬礼，或者惩办肇事人员，保证不再发 生类似行为或事件等等。恢复原状是指实施不当海洋管辖权的国家采取措施使受 到损害的有关事物或局势恢复到该不法行为实施之前的状况，通常适用于因国际 不法行为给他国造成损害但还可以恢复的情形。在不能恢复原状的情况下，对不 法行为造成的物质和精神损害，可以用赔偿来代替，通常是向受害国支付一定数 量的货币或实物。

这种责任形式在实践中广为采用，其具体形式主要有补偿和赔偿两种。补 偿在很大程度上是恢复原状的一种补充形式，一般适用于那些经济上可计算的损 害;而赔偿不仅是弥补因不法行为所遭受的直接损失，而且带有一定的惩罚性， 因此其数额从理论上说应大于实际损害的数额。

21世纪是海洋世纪，人类历史上第一部涵盖最广泛、内容最丰富的海洋法 典——《联合国海洋法公约》的正式生效，为国家在各海洋空间的权利和义务进 行了全面、明确的规范，为建立合理、公正的国际海洋新秩序起到了重要的推动 作用。国际社会围绕《公约》做出了种种努力，归根结底就是为了维护和实现国 家的海洋权益，包括海洋政治利益、海洋经济利益和海上安全利益。在陆地资源 日益枯竭的今天，对海洋资源的争夺愈演愈烈将成为国际间不可逆转的大趋势。

因此，我们应正确把握海洋大势，冷静应对各种挑战，大力提高全民族的 海洋国土意识和维护海洋权益意识，进一步强化海洋立法工作，调整海洋管理体 制，实施海洋综合管理和统一执法，着力扩展海洋管辖范围，占领海洋资源开发 的制高点，有效维护海洋权益。作者：高智华 来源：东南学术 2009年3期