【论新时期中央与民族自治地方和谐府际关系的构建】 和谐时期请

论新时期中央与民族自治地方和谐府际关系的构建

摘 要：
中央政府；
民族自治地方政府；
路径选择；
和谐府际关 系 府际关系（Intergovernmental Relations，IGR）一词 来源于20世纪三十年代美国联邦政府的积极改革。府际关系 又称政府间的关系，包括横向政府间关系与纵向政府间关系。

复旦大学教授林尚立认为政府间关系指中央政府与各级地 方政府之间以及相等级别的不同地方政府间纵横交错的复 杂网络关系。[1] 其中复杂的纵向府际关系主要存在三个关 系模式：中央与普通行政区地方政府间关系模式、中央与民 族自治地方政府间关系模式以及中央与特别行政区地方政 府间关系。

一、 纵向的中央与民族地方政府间关系模式（一）中央与民族地方政府关系的独特性 中央与民族地方政府间的关系不同于其他两种纵向府 际关系模式，也与其他国家解决民族问题所建立的治理模式 不同，这种独特性主要体现在中央与民族地方政府关系的双 重性。首先， 这是一种纵向的权力制约关系模式，从我国的国家结构 形来看，民族地方政府的权利由中央政府授予，这是以我国 单一制为基础，和其他两种关系模式是一致的。其次，根据 《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，民族自治地方 作为国家的一部分在中央的指导下享有自治权，可以自主的 安排和处理本民族的事务。这种自治权关键在于属于民族自 治地方的财政收入由民族自治地方政府机关自主使用。这种 独特地双重性使得中央与民族自治地方政府的府际关系变 得更为复杂和重要。

（二）中央与民族地方政府关系的内容实质 府际关系实际是政府之间的权力配置和利益分配关系。

复旦大学教授林尚立的《国内政府间关系》是研究府际关系 的代表作，他指出府际关系主要由三重关系构成，即权力关 系、财政关系与公共行政关系，故 “中央与地方的关系主 要表现为权力和职能关系”。而谢庆奎教授认为这种关系还 应包括利益关系，并且利益关系决定着其他三种关系的发展。

在权力关系、 财政关系和公共行政关系的背后，还有一个 利益关系，这是不容回避的理论和实际问题。[2]民族国家的民族地方利益是随着近代西方资本主义的 发展而产生的，这种利益并不包含于国家利益之中。国家利 益代表统治阶级的利益，而地方民族利益代表这本民族自身 的利益，是一种局部利益，更是一种特殊利益。这种利益与 权力的分配，财政的分配，公共行政的关系紧密相关。

（三）构建中央与自治地方政府和谐府际关系的重要性 1．政府体制转轨的政治实践的需要 当前我国处于社会转型的发展时期，随着经济体制改革 和政府机制转轨的不断推进，地方政府有了很大的发展自主 权力。民族自治地方在加快生产力发展，缩小民族地区与其 他地区的距离，促进少数民族经济、文化、科技等方面有了 更多的财产分配权和公共事务的处理权。但中央在进行政策 指导时往往会忽视少数民族地区的特殊利益容易“一刀切”、 “管的死”。因此，建立和谐的府际关系模式是推进中央与 民族地方协调发展。

2．保持民族地区经济健康协调发展的需要 政治体制作为上层建筑，其合理与否关系到民族地区的 经济是否健康活跃的发展，中央政府管的管得过死、过严会 使地区发展缺乏动力和生命力。反过来，中央对民族地区的 宏观调控能力太弱会助长少数民族民族的民族狭隘意识，形 成地方保护主义。因此，合理有效的府际关系有利于民族地 区的经济又好又快的协调发展。

3.维护民族地区社会和谐稳定的需要随着我国市场经济不断发展，经济结构、城乡结构、产 业结构、社会阶层都发生很大变化，社会利益阶层不断分化， 越来越多的利益主体维权意识增强。[3]同时，各个地方政 府更加注重本地区的利益。少数民族地区发展落后，维护地 方利益更为迫切。合理的府际关系能够整合和协调中央与民 族地区的利益，实现民族地区和谐稳定发展。

二、 构建中央与民族自治地方和谐府际关系存在的现 实难题 （一）民族地区的自治权不充分 少数民族地区行使自治权是实现民族地区发展的有效 途径，也是我国民族区域自治制度的核心所在。中央政府对 少数民族地区的财政权，处理本民族事务权力只起到监督和 指导作用，但实际的政府权力运作并不完全是这样，民族地 区的自治权更多依赖于政府的授予，现行的政府体制严重束 缚了民族地方政府的管理。

（二）民族地区的部分利益诉求难以实现 中央在行使宏观调控的职能时往往出现对少数民族的 特殊情况欠缺考虑，大多出现政府政策“一刀切”的情况。

如对少数民族财政的统一的转移支付制度，民族地区教育特 殊政策，贸易照顾政策等往往由于政府宏观调控的大刀而被 切掉。同时，民族地区的事务权也大多和中央权力产生矛盾， 出现权力交叉重叠，导致权、责、利不分。这些情况必然会 损害少数民族地区的特殊利益，影响和谐民族关系的发展。（三）法律不完善 和谐的府际关系是应该纳入法律的调整范围，以满足使 其满足经济、社会发展之需求，符合民主、理性、公正 、 效率等法之基本精神[4]。但事实是，从1994年的国税与地 税分离起，很多次的中央与地方政府的政府关系调整都没有 纳入法律规范之中。就少数民族地区而言，更没有实质意义 生的法律规定来规范和保护民族地区自治机关行使自治权， 如《宪法》、《民族区域法》等更多的是对行使权力的原则 性规定，在实际政治生活中却很难操作。

三、构建中央与地方政府和谐府际关系的路径选择 构建社会主义和谐社会这一重大历史任务要着眼于这 个阶层的切身利益，要切实维护每一阶层的利益，实现社会 整体发展。我们应当认识到的是，中央政府与民族地方政府 即使是在利益取向上存在差别，但这并不能说明两个是天然 的相互排斥的矛盾双方，中央政府和民族地方政府完全可以 有一个良性的互动发展模式，这就需要我们选择一条合适的、 科学的府际关系发展路径。

（一）打破“权责同构”纵向关系，构建民族地区特有 分权路径 “权责同构”是指政府间纵向关系中，上下层级的政府 在职能划分、权责界定上高度统，形成一种“上下对口、左 右对齐”的机构设置模式，也就是说，各级政府职责的同构 和机构的同构，几乎都管理大致相同的事务，成为我国政府间纵向关系的最重要特征[5]。这种分权路径易导致上级政 府对下级政府职责行使的束缚，出现该管的管不上，关了的 管不好。

改变这一分权路径要充分重视民族地区的特殊性，这是 关键。一方面要根据少数民族事务的特殊性合理划分自己的 职责部门，每一个民族地区的政府机构要有自己特定的管辖 事务，改变原来的管的宽，管的泛，管的偏的状况；
另一方 面，要划清职责界限，民族地区的政府机构设置要形成“定 向职位专属职责”的形式。避免因职责不清而导致的相互推 诿，最终打破条条与块块分割，避免体制僵化和不灵活。

（二）以经济关系调整为重心，构建实现民族地区特殊 利益的基础性路径 积极作为基础性的建设，也应成为中央与民族自治地方 府际关系调整的重心。一方面要从民族地区的特殊性出发， 建立有别于普通地方政府的经济事务管理机构和管理权责。

这是因为“民族自治地方政府拥有自治权，这种自治权主要 集中在经济和社会管理领域，这一点普通行政区地方政府所 不具有的。[6]”是矛盾的特殊性。另一方面中央政策再给 予宏观调控性指导的同时要真正放开少数民族地方政府的 经济自主发展的权力，不要“一刀切”，忽视民族地区经济 发展水平低的这一客观现实。

（三）规范中央与民族地方的法律、法规，构建府际关 系调整的法治路径要构建合理的中央与民族地方分权体制，就必须把府际 关系调整纳入法治进程，用法律、法规来规范和制约。只有 加强府际关系的法制性规范，才能避免人治色彩，解决民族 地区自主权的不稳定性和随意变化的情况。一方面，要加强 立法以及立法程序规范，让实体法和程序法都能有效约束， 做到点点滴滴有法可依。另一方面，将少数民族的特殊权利 以法律成的形式加以保护，既可以防止少数民族地区合法权 益的损害，也能够防止地方特权和地方保护主义色彩。再者， 监督是实现法治的根本，合理的法治运行体系从根本上离不 开有效的监督机制。通过加强立法监督、执法监督，保障民 族地区的健康发展。

参考文献：
[1]林尚立.国内政府间关系[M].杭州:浙江人民出版 社,1998 [2]谢庆奎.中国政府的府际关系研究[J]，北京大学学 报(哲学社会科学版),2000(1). [3]吴邦正.地方政府府际关系的协调:和谐社会构建视 角[J]公共行政2007(5). [4]薛刚凌.论府际关系的法律调整[J].中国法学， 2005(5). [5]刘雅莉.从选择性到制度性:我国中央与地方政府之 间分权问题研究[D].山东大学学位论文,2009（3）. [6]任维德.当代中国府际关系中的中央与民族自治地方关系及其重构[J].内蒙古大学学报， 2007（7）.