论行政法上的比例原则【行政法中的“比例原则”在灾难报道中的应用】

行政法中的“比例原则”在灾难报道中的应用

本文借用行政法学中的“比例原则”，分别从报道的宏观策略、中观思路和微观操 作层面，试着谈一下笔者对于这些问题的看法。

一、宏观层面：灾难报道的专业价值与终极价值的衡量 1.比例原则与媒体灾难报道的终极价值 比例原则起源于19世纪初的德国警察法，后来逐渐向行政法、宪法等 公法领域扩展。比例原则也被称为“皇冠原则”，是目前许多国家行政法中的一项 重要的基本原则。简单地概括一下，“行政法意义上的比例原则，是指行政权力 的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对人民侵害最小的方式 来进行。”而比例原则中的“狭义比例性原则”，是指干预自由的国家措施对当事 人来说是不过分的，对国家所追求的目标来说是适当的。

“侵害最小、不过分、适当”三个词，是笔者在此借用比例原则的原因。

在展开论述前，首先来明确一下我国法律中所提出的灾难或突发事件中，各行业 都应以什么为最终目标。

我国2007年发布的《中华人民共和国突发事件应对法》中对突发事件 给予了明确界定。指的是突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取 应急处置措施予以应对的事件。其中包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和 社会安全事件四类。该法第一条明确规定：法律制定的目的是“为了预防和减少 突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事 件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社 会秩序。” 那么，从较宏观的角度来看，我们是否可以说“维护国家安全、公共 安全、环境安全和社会秩序”是任何行业、任何职业在面对突发事件时应当考虑 的最重要的价值如果是，那么新闻媒体也不例外。对于新闻报道而言，维护国家 安全、公共安全、环境安全和社会秩序也是媒体灾难传播行为的终极价值。

2.新闻价值与终极价值新闻报道是一种价值选择，它是根据媒体和媒体人的理解对事实的选 择性重述。“负责报道一切”认真说来仅是一种理想。因为，既然我们不需要、也 无法制作出一张比例尺为1：1的地图，读者也就无法、也不需要获得全部的、所 有的事实。新闻机构对事实的选择可以看做是一种有意无意的“比例管理”，是按 照自己的专业标准对事实进行的拣选和重组。所有被新闻机构选择出来的事实以 及由这些事实组合成的报道，必然带有选择者的价值判断。

某种程度上，这也正是新闻专业价值在广义上的含义。即：新闻价值 在微观层面上，是事实的时效性、重要性、显著性、接近性、趣味性;中观层面 包括媒体的编辑方针;在宏观层面上，还要包括新闻政策、政治标准、新闻宣传 思想。这三个层面的内容是新闻理论的教科书中详细阐述、在媒体实践中又常常 被分割的内容。

那么，一般而言，新闻报道的终极价值是什么美国学者甘斯(Gans.H.J.) 将终极价值称为“恒久价值”。他确信的八个恒久价值是“民族优越感、利他的民 主、负责任的资本主义、小城镇的田园主义、个人主义、温和主义、社会秩序以 及国家领导权”。但是他同时认为：“最后两组价值比其他价值都更为重要。” “恒久价值是新闻判断中不可或缺的部分;但即便如此，严格地说，它 们依然不是专业价值。它们并不包含任何技术性的专门知识;相反，它们是有关 良好国家与社会的图景中的构成元素。在这个意义上，他们也是世俗价值，大概 也有着世俗的起源。”并且，恒久价值本身都是政治价值。

把甘斯的说法再翻译一下，就是：新闻行业作为一类组织化的有形单 元，通过与其他行业(医药卫生、交通运输、服务等)分工合作，共同服务于国家 发展、社会稳定、秩序的建立与维护的共同目标。这个目标是一个国家中，各个 行业的职业人群所共享的“终极价值”。而新闻行业或其他行业的“专业价值”的位 阶，应始终低于这个终极价值。同时，终极价值很象是专业价值的底色，在日常 的新闻价值的判断中并不是一个明确和明显的考虑，但是任何一个媒体记者都会 在需要做出判断时，自觉或不自觉地使用到它。甘斯甚至将它形容为：新闻人的 一种“准意识形态”。

3.传播效果：一棵合比例的报道效果树 灾难报道涉及的内容是多方面的，媒体所做的工作就是依据广义的专 业价值标准，将事实有选择、合比例地还原。如果把媒体对于某场灾难报道的社会效果预期比作一棵根系发达、主干清晰、枝叶繁茂、健康生长的树，那么，政 府救灾、社会捐助、灾情本身、追问责任、悲情故事等等主题就可以分别与树干、 枝桠、树冠的位置、作用和大小对应。传播者以终极目标和专业目标、按比例规 划和搭建这棵树，传播效果的预期也可以大体实现。但如果悲情故事成为了灾难 报道效果树的主干，局部大过了整体，那么这棵树就不再是通常的样子，传播效 果也打了折扣。

二、中观层面：强化失序还是重整秩序 媒体和媒体人灾难报道中承担的角色是什么是通过报道强化失序还 是致力于重整秩序的内容这是本部分希望讨论的内容。甘斯认为，所有的灾难新 闻均属于“失序新闻”。他在《什么在决定新闻》一书中提出：硬新闻可以姑且分 为两类“失序新闻”与政府官员的常规活动。失序新闻是报道“对于种种秩序的威 胁，以及用以重建秩序的措施。‘失序新闻’也是全世界各地新闻工作者的最爱。” 甘斯在研究了美国国内媒体的灾难报道后发现，虽然很多新闻工作者 因为“推崇失序”报道而遭致“强化失序”的批判，但是，整体来看，美国媒体行业 对于“重整失序”却更为关注。

“对电视网1967年骚乱报道的研究发现，只有大约3%的时段关注所谓 的暴动行为;另外2%报道伤亡情况;而至少34%的时段用于报道秩序重建活动。在 《新闻周刊》针对种族骚乱的新闻故事中，对警察和军队重建秩序的种种努力的 报道所占篇幅，仍然四倍于对骚乱本身的报道。” 在这项研究中，甘斯非常坦诚他对于媒体如此选择的理解。因为在美 国，新闻珍视道德秩序与社会秩序，那么媒体的潜意识就会体现在报道思路中， 通过明示或暗示的事实选择，以报道内容的比例来维护道德和社会秩序。

基于拟态环境理论的阐述，那些令受众心烦意乱的新闻故事也有可能 导致他们将焦虑变成行动，了解这一理论现实力量的专业传播者就自觉成为了社 会秩序的维护者而不是社会失序的推崇者。这是美国的媒体的政治正确，是一种 美国媒体业已形成的隐性的职业共识。

用我们习惯的语言来表述，其实我们需要借此考虑的是灾难报道中的 舆论监督与舆论引导选题应当如何按比例、适时、适度发出并且，如果基本认同 媒体灾难报道中的角色——社会秩序的重建者，而非强化失序、推崇失序的代表一那么，是否采访遇难者家属、是否强调领导视察等具体的争议点，就都有了比 较明确的思考角度。

三、微观：灾难报道中“人文关怀”及其在报道中的比例 1.“采访”或“不采访”都可以是“人文关怀” 新闻报道中应体现“人文关怀”是一个无须质疑的专业理念。只是，对 于“人文关怀”的含义，我们却很难界定。近年，新闻界自然地把它理解为采访灾 难的亲历者或遇难者家属，记录他们讲述的一个个悲伤感人的故事，以此帮助读 者还原现场、引起情感共鸣。这是诸多媒体和媒体人采访亲历者和遇难者家属的 理由之一。