俄罗斯行政法制度发展研究 行政法的基本制度

俄罗斯行政法制度发展研究

各国行政法的发展历史与该国的政治历史发展密不可分，甚至有时候 我们可以说正是由于该国某项政治制度的变迁才使得该国行政法的发展出现了 质的变化。历史环境是如此的重要以至于我们在分析法律制度的时候几乎首先就 非常有必要介绍一国的历史发展。而本文中要介绍的俄罗斯，却又恰恰是一个政 治历史发展尤其特殊的国家，从封建制度的社会纵身变成社会主义国家再经历了 政治变动成为现如今的资本主义大国，俄罗斯国家政治制度的变迁对该国行政法 的影响不可小觑。

一、 俄罗斯联邦行政法的历史演进 (一)1917年社会主义革命前的俄罗斯行政法 在俄罗斯的古代和封建时期，行政法的发展相当的滞后，只存在一些 零散的调整管理关系和确定官员职权行为的规则而已。一直到15世纪，在伊凡三 世统治时期，才编纂了俄罗斯中央集权制国家的第一部法典，即伊凡三世律书。

这时候也进行了一些法律汇编的活动，只是没有区分司法性文件和行政性文件的 不同，而是混杂在一起汇编，没有将行政法规范独立分离出来。

从17世纪开始，俄国的政治体制从代表君主制向专制君主制转变。在 1648年至1649年间，俄国召开了历史上一次非常重要的会议即缙绅会议。这个会 议的主要成果就是制定了一部法典，史称《1649法典》。这部法典实际上就是一 部法律汇编，主要包括国家法、诉讼法、物权法、刑法等几个部分。而其中的国 家法部分主要规定了中央国家机关的活动规则。可以说是行政法发展过程中的一 个重大进步。

彼得大帝统治时期，国家终于开始进行将行政与司法相分离的活动了。

彼得大帝颁布了俄罗斯历史上最早的公务员法，即著名的《官秩表》。这段历史 可以说是俄罗斯在法律、管理组织和行政活动等方面全面发展的一个阶段。只是民主的思想和限制王权的思想依旧还没有引入封建俄国。

叶卡捷琳娜统治时期，欧洲已经进入了资本主义的全面发展时期，在 俄国也开始了非常有名的“开明专制”的改革。由此，俄国的法律制度也因此得以 获得相应的发展。叶卡捷琳娜为了加强统治，准备编纂俄罗斯法律汇编，并且成 立了立法委员会。在1775年还颁布了《全俄帝国各省管理体制》的敕令，改变了 省州县三级管理体制，将其改成了省县两级。这个法令一直到十月革命之后才被 废除。

19世纪初，俄国开始了法律编纂工作，对法律法规包括皇帝的敕令进 行系统整理。1833年出版了《俄罗斯帝国现行法律全书》。19世纪中期，俄罗斯 行政法虽然依旧没有成为一个独立的法律部门纳入俄罗斯法律体系之中，但涉及 国家机关活动的管理法和有关保障社会秩序以及国家与居民、公民之间因遵守法 定的行为规则而形成的警察法得到发展。到了19世纪后期，俄罗斯的学者们已经 对行政法的性质由了比较清楚的认识，他们认为行政法的特点就是具有一定的科 学性、极端的政治性;行政法在法学体系中仅发挥次要作用;行政法学的基本观点 具有不确定性。

一直到1917年十月革命，俄罗斯的行政法才渐渐的发展成为一个独立 的法律部门，并且开始逐渐的贴近西欧国家行政法律制度发展的水平。

(二)1917年至1991年苏联解体前作为苏维埃共和国的俄罗斯行政法 在十月革命胜利之初，布尔什维克党颁布了以维护苏维埃政权为主要 目的的《十月法令》，其中也包含了很多行政法律规范的法令，为后来的第一部 苏维埃政权的宪法奠定了基础。1918年7月10日，《俄罗斯社会主义联邦苏维埃 共和国宪法》颁布，随之掀起了一轮立法高潮，刑法典、民法典、诉讼法典等等 都一一颁行，但是却没有制定行政法典。1924年1月31日，第二次苏联苏维埃代 表大会批准了《苏维埃社会主义共和国联盟宪法》。这是苏维埃政权的苏联颁行 的第二部宪法。随后俄罗斯联邦各国也都根据这部宪法制定了本国的宪法并且掀 起了第二轮的立法高潮，行政法典的立法工作也提上了加盟共和国的立法日程。

1936年12月5日，第八次苏联苏维埃代表大会通过了新的《苏维埃社会主义共和 国联盟宪法》。掀起了苏维埃政权诞生后的第三次立法高潮，但是这时并没有试 图建立行政立法原则和统一完备的行政法典。1977年10月7日通过的苏联新宪法 颁行后，各加盟共和国也都按照宪法规定制定本国相应的法律规范，掀起了第四 次立法高潮。仅仅在1978年到1981年间，联盟国家就颁行了包括行政立法在内的各种重要法律、规范性文件等102项。1980年通过了苏联历史上的第一部《苏维 埃社会主义共和国联盟和各加盟共和国行政违法立法原则》。1984年，俄罗斯联 邦根据该立法原则，通过了俄罗斯联邦历史上的第一部行政违法法典。这部法典 几乎可以说是在整个苏维埃时期行政法发展过程中唯一值得肯定的范例。因为这 部法典的颁行，俄罗斯联邦行政法的发展得到了质的飞跃。此后，到20世纪80 年代末至90年代初期，进一步完善调整国家管理和地方自治领域的立法活动得到 蓬勃发展，相继颁布实施了《紧急状态法》、《建筑活动法》、《苏联地方自治 和地方经济一般原则法》等等。

(三)1991年苏联解体后的俄罗斯联邦行政法 按照各个行政法律法规调整对象的不同，可以将这一时期的俄罗斯联 邦行政法划分为以下几个方面。

1、有关公民行政法律地位的行政立法：主要有1991年的《俄罗斯联 邦国籍法》、1996年的《俄罗斯联邦出入境程序法》等。

2、有关行政执行机关法律地位的行政立法：比如1997年的《俄罗斯 联邦政府法》等。

3、有关作为行政法主体的商业组织和非商业组织的法律地位行政立 法：比如1995年的《社会组织法》、1996年的《工会联合会及其权利与活动保障 法》等。

4、有关公务领域的行政立法：最主要的就是1995年的《俄罗斯国家 公务基本原则法》等。

5、有关行政责任领域的立法：最著名的就是2001年的《俄罗斯联邦 行政违法法典》了。

6、有关经济领域的行政立法：主要有1995年的《俄罗斯联邦社会经 济发展规划和国家预测法》等。

7、有关政治领域的行政立法：比如1996年的《国防法》、1993年的 《国家秘密法》、1998年的《俄罗斯联邦道路交通安全国家检查条例》等。

8、有关社会文化领域的行政立法：主要有1996年的《俄罗斯联邦教育法》、1998年的《麻醉品和精神药物法》等。

总之，在苏联解体后至今，俄罗斯联邦的行政立法出现繁荣的景象， 体现了鲜明的时代特点，根据当时的政治经济历史环境转换思维，制定了适合当 代俄罗斯联邦的一系列重要的行政法律法规。并且拓宽了行政法的立法范围，将 从前通过行政手段和政策手段进行调整的管理关系的内容纳入行政法之中，体现 了与苏联时期作为“管理法”的行政法的巨大不同。而且这一时期的俄罗斯联邦行 政法还出现了划分部门行政法的倾向。

二、当代俄罗斯联邦行政法的主要特点 讲完俄罗斯联邦整体行政法历史发展的过程，接下来我们理所应当的 要来了解以下目前俄罗斯联邦行政法的具体特点。当代俄罗斯行政法的发展已经 接近与西欧国家行政法的发展水平，但是由于各国历史发展的巨大不同，导致俄 罗斯联邦行政法相对于无论是英美法系还是大陆法系都有非常显著的不同。

1、 与英美法系行政法的不同 虽然俄罗斯社会今天也实行了源自于英美国家的三权分立、人民主权、 法治国家还有人权保障等等原则，但是由于在法治传统和法律文化方面俄罗斯与 英美国家还是存在非常大的区别，所以在行政法的制度设计上，俄罗斯有着不同 于英美各国的内容和结构，而是选择了具有本国特色的行政法模式。

首先，在行政司法制度方面：英美国家的行政案件都是由普通法院予 以管辖。俄罗斯的的行政司法制度虽然早在苏联时期就有较为成熟的的体系，但 是实体性的内容较多，拥有行政司法权的主体既多且杂，并没有起到调整社会秩 序、规范行政关系保护相对人利益的目的。目前俄罗斯的司法改革活动也在尝试 着建立行政法院来审理行政案件。

其次，在行政救济制度上：英美国家的行政救济分为诉讼外救济和诉 讼内救济。前者包括英国的部长救济、议会救济、行政裁判所救济，美国的行政 上诉制度。后者在英国包括了公法上的和私法上的救济手段，美国就是司法复审 制度。俄罗斯的行政救济制度也分为内外两种，但是诉讼外救济是指具有隶属关 系的国家机关、地方自治机关、机构、企业或者团体、社会组织、公职人员、国 家公务员手里的行政申诉案件;诉讼内救济是指公民向普通法院提起的行政诉讼。

最后，在行政程序方面：英美法系一贯由尊重程序的传统。两国分别在1946年和1947年颁布了《行政程序法》。俄罗斯在法制传统上存在重实体、轻 程序的特点，行政程序制度极不发达。

2、 与大陆法系行政法的不同 首先，在行政法的渊源上：法国行政法渊源以判例为主，德国以制定 法为主，但判例也发挥重要作用。俄罗斯行政法只承认成文法的形式，如联邦宪 法、联邦法律、总统令、联邦主体的规范性文件以及国有企业、市政组织的规范 性文件，没有将判例作为行政法的渊源。

其次，在公法与司法的划分上：法国与德国由公司法划分的传统，认 为行政法属于公法范畴，只要是行政机关的公务活动都由行政法调整。行政案件 由行政法院按照独立的行政诉讼程序进行审理。当代俄罗斯行政法学界也提出了 公私法的划分，但是对公法的调整对象却由不同的见解，俄罗斯法学界认为，行 政法的调整对象涉及国家机构的原则、国家和国家机构的职能作用、市民社会制 度、地方自治机关和体系、法的创制和法的适用过程、司法体系、国际关系等。

可见，俄罗斯将公法扩展到非国家机构进行组织和发挥职能的领域之中，即地方 自治机关。所以我们可以说，俄罗斯目前还没有严格按照公私法划分的理论建立 行政法制度。

最后，在行政救济制度方面：法国行政分为行政诉讼救济和行政诉讼 外救济，行政诉讼救济受理机关是行政法院，行政诉讼外救济分为议会救济、行 政救济和调解专员救济。德国行政法上的救济分为行政诉讼救济和行政救济。前 者主要由行政法院承担，而后者抓哟表现为行政申诉主动，受理机构为申诉委员 会和其他行政主管机构。俄罗斯行政法上的救济主体主要有：普通法院;国家机 关、地方自治机关;机构、企业和团体、社会组织;公职人员和国家公务员。其中 最后两种体现了鲜明的俄罗斯特色。

由此可见，俄罗斯联邦行政法在发展过程中在借鉴英美法系和大陆法 系行政法的基础上，结合本国特色走出了一条既符合行政法基本原则又不失本国 特色的行政法发展道路。

三、俄罗斯联邦行政违法法典的出现及其地位 在介绍俄罗斯行政法的时候不得不提的一部行政法律就是俄罗斯的 行政违法法典。它作为俄罗斯行政法的法律渊源之一在俄罗斯行政法的发展过程中起到了不可比拟的作用。俄罗斯联邦在十月革命胜利到现在为止，共颁布了两 部行政违法法典。1984年《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国行政违法法典》和 2001年《俄罗斯联邦行政违法法典》。可以这样说，这两部法典是俄罗斯行政法 发展中的重大成果，世界上没有第二部这样的法典。

这两部法典有别的行政类法典无法超越的特点。首先，这部法典不仅 仅从总体上规定了行政违法行为和行政责任，明确了什么是行政违法行为以及行 政责任的种类，而且还将各个领域的行政违法行为都罗列于法典的分则，共17 个领域，402种违法行为。这样立法的难度之大可想而知，因为行政违法行为极 为纷繁复杂，而将其归于一部法典之中，是很不容易的事情，但是这部法典做到 了。这样做的好处是有益于贯彻处罚法定原则，有益于公民能够明确预见自己行 为的后果。其次，该法典将处理行政违法案件的权力明确授予几种不同的主体， 但是重大的行政处罚权，如剥夺专门权、没收、有偿收缴作为行政违法行为工具 和直接对象的物品、取消资格、行政拘留、行政驱逐出俄罗斯联邦边境等，只能 归于法院。最后，这部法典将实体与程序规定放在一起，程序规定包括诉讼程序 和执行程序。

四、 俄罗斯联邦现行行政法律制度 (一) 行政处罚制度 俄罗斯联邦行政违法法典是一部集实体与程序、处罚与救济融为一体 的结构特色。因此，在俄罗斯法学界，行政法学家很多将其叫做“行政法典”，所 以可以看出来，俄罗斯行政处罚制度主要就体现在这部法典之中。

首先，法典中确立了行政违法立法原则。这些原则也是行政处罚主体 在受理行政违法案件时候所应当遵循的准则。包括了法律面前一律平等的原则、 无过错推定的原则和法制保障的原则。法典明确规定了只有实施了行政违法行为 并能够确定其有过错的人，才承担相应的行政责任。

其次，法典以列举的方式明确了行政处罚主体。法典中将有权进行行 政处罚的主体划分为俄罗斯联邦审理行政违法案件主体和俄罗斯联邦主体审理 行政违法案件主体。前者包括法官、未成年事务委员会和保护未成年人权利委员 会、联邦执行权力机关。后者包括治安法官、未成年人事务委员会和保护未成年 人权利委员会、被授权的机关和俄罗斯联邦主体执行权力机关的内部机构、行政 委员会、其他的合议制机关。最后，行政处罚救济途径的多样化体现。当代俄罗斯对与公民设定了 四种不服行政处罚决定的救济途径：1、对法官做出的行政违法案件决定，可以 向上级法院提出上诉。2、对合议制机关做出的行政违法案件决定，可以向合议 制机关所在地的区法院提出上诉。3、对公职人员做出的行政违法案件决定，可 以向上级机关、上级公职人员提出上诉、或向案件审理地的区法院提出上诉。4、 对依照俄罗斯联邦主体法律建立其他机关做出的行政违法案件决定，可以向案件 审理地的区法院提出上诉。

(二) 行政司法制度 在俄罗斯联邦国家，行政司法这个概念主要用在两个方面，首先是对 于公共管理机关的行为和决定不符向法院提起申诉，其次就是俄罗斯建立独立的 行政法院体系或者在普通司法法院中分离出审理行政纠纷的专门机构。首先，当 代俄罗斯非常重视法院在行政司法过程中的作用，行政违法法典就列举了由133 项由割裂法官审理的行政违法案件，此外，法官还有权拉伸力由机关和公职人员 移交的案件73件。其次，当代俄罗斯承认私法规范可以被运用于解决行政司法纠 纷，这不同于苏联时期只承认公法规范在行政纠纷中的作用。再次，目前俄罗斯 联邦中的行政申诉机关地位非常特别，它独立于其他的管理机关和普通法院，对 它们实行外在的监督，也就是对管理机关和公职人员的工作的司法监督。最后， 行政司法程序最终所做出的法律后果是由普通法院、行政法院或者准司法机关对 管理机关、公职人员做出的行政文件或者行为等进行的有效或者无效的确认，并 且做出相应的司法裁决。

(三) 行政诉讼制度 当前俄罗斯联邦行政诉讼案件的管辖法院主要有普通法院和仲裁法 院两类。不过在实践中常常出现两类法院管理的行政案件向冲突的情况，影响到 行政诉讼功能的发挥。由于俄罗斯行政诉讼制度一直都没有建立相对完善的法律 体系，因此目前俄罗斯联邦也在积极的建立相关的行政诉讼制度体系，第一，就 是要形成相对明确、独立的行政诉讼概念，与西方国家相统一。第二，由于俄罗 斯宪法法院基于宪法享有相应的规范监督的权利，所以俄罗斯建立行政法院体系 的呼声虽然一直没有停止过，但是却一直没有真正在法律上被承认过。但是这必 定是俄罗斯行政法发展的必然之路。第三，俄罗斯到目前为止一直没有制定独立 的行政诉讼法典，虽然在俄罗斯行政违法法典中也规定了相应的程序性权利，但 是却没有对行政诉讼程序有体系的详尽的描述，而且，目前俄罗斯解决行政案件很多走的是民事诉讼程序，但是审理行政案件的诉讼程序本身就具有特殊性，永 久性的将行政诉讼程序与民事诉讼程序相融合的做法是不可行的。不过我认为这 已经被俄罗斯立法者列入了立法规划之中，应该是俄罗斯在近期内可以解决的了 一项任务。

作者：陈椿 来源：大观周刊 2011年29期