【体育法教学中民生视角契入研究公体设施法律研究述评及启示】 体育法

体育法教学中民生视角契入研究公体设施法律研究述评及启示

摘 要：
民生；
公共体育；
法律 体育法教学与研究长期存在某种理论自足与逻辑自洽 的臆想，就体育论体育，较少运用其他社会科学部门的分析 视角来检视与分析体育本身的问题。民生视角契入体育法的 教学研究即是以政治学、公共管理学以至经济学的视野来分 析体育发展问题。

一、公体设施法律教学与研究的民生基点 民生既是发展的目的，也是发展的重点。时下中国坚持 科学发展，就更为注重民生保障与改善，以实现公平正义。

作为政府则有责任发展各项社会事业，制定出旨在保障民生、 改善民生的系列制度安排，稳步推进基本公共服务均等化， 确保发展成果惠及全民。作为民生发展之公共体育事业也必 将纳入民生执政视域之内，公体事业也面临新的发展机遇。

公共体育在我国的发展长期不如竞技体育，也满足不了 民众日益增长的物质、精神需求。公共体育的长期落后，势 必引发国民体质堪忧、医疗费用高企、人民幸福指数低下以及工作效率与国家竞争力同步下降等问题。我国公共体育设 施的落后长期制约公共体育的发展。我国人均公共体育设施 数远远达不到世界平均水平，场馆建设滞后且规划不合理， 分布不均衡，资源未经优化整合，已有设施利用率低，严重 制约公共体育活动的开展。

随着经济社会的发展，政府的执政理念也在更新，更加 注重以人为本，体育事业的重点也由竞技体育转向民众广泛 参与、普遍受益的公共体育，更加注重民众体育运动权的实 现与保障，更加注重政府自身的公共体育服务提供者的角色 和责任，另一方面，民众的要求也从物质需求逐渐转向精神 文化需求层面。同时国家财力充裕，政府的供给能力、服务 能力、保障能力有了提高的基础与条件。政府加大投入，合 理规划、建设公共体育设施，科学管理，妥善运营，全程监 控，让公体设施最大限度的发挥效用，在民生方面将产生积 极效果。

公体设施是发展体育事业，贯彻《体育法》，落实全民 健身计划，提高中华民族整体素质，促进“两个文明”建设 的重要物质基础与保障条件。我国政府亦日益重视自身的社 会公共服务职能，工作重心转向公共体育，同时民众的体育 运动需求与权利意识日益增强，要求公体服务均等化的公平 正义观念日渐形成。新的理念与体制转变需要新的制度安排， 法律作为一种具有普遍性、指引性、执行性的制度安排在公 体事业规范化、科学化进程中具有不可取代的地位与作用。二、公体设施法律教学与研究观点述评 公共体育设施的建设与利用不仅直接关乎国民的体育 健康、娱乐休闲等安身立命之权，且与中国市民化、城镇化 和现代化密切相关。因此，关于公共体育的研究一直为学界 关注。经济学、管理学和社会学界关注点主要集中在公体设 施的建设与利用的现状、动因、制约因素及其对策等。而法 学研究主要在以下方面：
（一）公体设施建设与规划法律制度 1.有关政府责任的反思。范宏伟等从我国体育管理体 制改革以及政府职能转变角度论证政府提供体育公共产品 和体育公共服务的法律义务，以及从实现人权、公民体育权 利角度论证政府责任，还有从落实全民健身，实现体育公共 服务均等化角度分析政府的职能职责。

2.有关公体设施用地制度的研究。雷哲提出我国公共体 育场地规划、社区体育设施配套建设的必要性、可行性及政 策、法律建议，此外，有学者论及公益性体育用地的资产化 运营基本理论，分析了现状及存在的问题，借鉴国外及香港 体育用地管理的经验，提出了公益性体育用地在规划、取得、 运营三阶段的监控框架和监管建议。但鲜有学者从实践需要 和法理层面论证体育用地的征用及补偿、平整与利用等法律 制度。

3.有关公体设施建设资金制度的研究。学者李毳等集中 研究体育彩票公益金投资公共体育设施时的使用、管理、监控法律问题；
此外有学者在民营资本投资体育健身服务业政 策研究中，提出要从公平性、优惠性、竞争性、保护性、管 理性五个维度规制民营资本投资公共体育设施。

（二）公体设施管理与运营法律制度 1.有关公体设施管理模式的反思。潘姝指出，公共体育 场馆管理模式是一种成型的、可供直接参考运用的完整的管 理体系。由于不同性质的公共体育场馆其管理模式也多种多 样，根据其资产的性质，结合市场经济规律，提出了财政管 理、自主经营管理、法人管理等三种管理模式。

2.国外公共体育设施管理的有益借鉴。周爱光等通过比 较中日体育法，提出我国应学习日本提高法律的权威性、系 统性、明确性，并增加量化内容；
郭树理通过研究美国体育 法，提出我国应借鉴美国为大众体育专门立法，发展垂直管 理模式和俱乐部制度以及对弱势群体使用公体设施的特殊 制度安排。

（三）公体设施保障与救济法律制度 1.公共体育设施保障与救济的体系建构问题。李静提出 完善体育设施、加大公共投入、改革投融资体制、发展第三 部门、拓展供给渠道、建构绩效评估体系等措施以完善体育 公共服务的支持与保障体系，还有学者就实现政府机构（规 制者）—市场主体（被规制者）—消费者（公民）三者平衡 的多元化的体育公共事业治理体系进行了研究。

2.监控制度的立法填补。张大超系统研究了国外包括学校体育、体育休闲与娱乐业、大型体育公共设施在内的体育 风险管理体系，还有学者探析了我国在公共体育领域建立公 益诉讼的必要性和可行性。此外还有学者建议发展体育社工 制度和公共体育设施的资源共享协作制度。

3.侵权、伤害制度的立法完善。龚文东认为，立法 应完善运动参与人与体育设施管理者间的运动伤害责任，强 化设施管理者的关注义务（法定义务和合理注意义务），特 别是完善非法定的安全保障义务，也有学者运用侵权法理论 分析体育人身伤害侵权纠纷中的民事法律责任，还有学者强 调，体育伤害中的自甘风险作为一种免责事由进行规定。

上述研究极具启发意义，也是后续教学与研究的基础。

但是存在明显不足：
首先，法理广度和深度有待提升。从研究广度看，现有 研究局限于对现行法律进行检讨的层面上，对公体设施的内 涵及性质基本概念不清、定位不准，论证不深，且某些观点 值得商榷。如果公共体育设施的要件、要素和特征得不到理 论上的界定，就无法对其进行法律规制；
从研究深度观之， 现有研究也并没有阐明公共体育设施为何需要法律规制，以 及如何进行法律规制。

其次，方法比较单一。现有研究比较注重规范分析，而 公体设施的法律规制则是理论性、实践性和操作性都很强的 课题，单一的研究方法难以全方位、全过程的进行分析推导， 如不进行比较研究就无法参考和借鉴其他国家和地区法律规制的先进经验，不注重实证调查就无法了解不同时期、不 同地区公体设施建设与运营状况的阶段性、区域性特点及不 同的法律需求。

最后，视野比较狭窄。现有研究一方面只局限于法学领 域，对管理学、经济学和社会学的研究成果缺乏足够的关 注；
另一方面，对国外的公体设施建设与运营的制度与模式 （德国政府主导式、美国自由发展式及折中式）的法律规制 涉及不深。此外研究视角没有下移，很少触及实践。

三、公体设施民生立法的原则与选择 目前公体设施建设与管理立法严重滞后，呈现法律制度 供给不足的局面：缺乏平台、规则以及资产评估制度、咨询 服务以及第三方运营机构，导致许多公体设施建设是“有规 划无投入”、“有建设无管理”、“有纠纷无依据”的不利 局面。以民生保障与改善为视点，确保体育服务民生事业， 确保法律服务体育事业。公体设施法律制度设计应坚持下列 原则：
1.社会主义方向的原则。社会主义制度不仅仅是一项 基本的社会制度，更是普罗大众对一种社会生活现实的全面 而真实的体验。在社会主义中国建设公共体育设施，其根本 宗旨是为最广大的人民群众的体育之自然权利与运动之天 然需求服务。因此，不片面强调体育的经济功能，应将社会 功能、民生功能置于首要地位。

2. 政府责任为主的原则。国际上掀起公共领域治理变革，倡导政府之“善治”，政府定位转向为“服务型”、“民 生型”政府，这要求政府将体育基础设施、体育基本服务等 视之为体育公共产品，将之提供给分散而立的民众。这样民 众才不致于因个体自足能力有限，陷入徒有体育运动权却无 从实现之困境。故政府唯有强化自身的公共体育服务供给责 任，加速职能转变，为群众体育创造有利条件，进而实现我 国由体育大国向体育强国的转变。

3. 以人为本的原则。贯彻落实以人为本，就须针对后 奥运时代体育的新特点、新定位，着眼于民众对生活质量的 新追求，提供更可及更有效的体育公共服务，让全体民众享 受社会进步和体育发展的成果，此举要求公共体育设施真正 能为民所享、所用，可得、可及，并逐步扩大覆盖面，增强 民众使用的便利性，实现基本体育民生广覆盖后，再从更高 层次上提升体育民生服务的质量。

4.扶持弱势群体的原则。体育作为一种与时俱进的民 族历史文化传承，不因体育的国际化、现代化而丧失其与生 俱来的丰富的文化内涵与厚重的人文关怀。体育不仅仅是社 会最强者的竞争，更是对最弱者的激励。激励弱者功能的充 分发挥须以其能亲身参与为前提。社会实质公平正义最终实 现的考量标准不在于实现大部分强者的权利，而恰在于那最 小部分的社会弱势者的权利变现。

从上述原则出发，立足我国实践，吸取域外经验，中国 宜采用以下路径，以实现民众体育权利之保障和促进体育民生之发展的目的。

1.立法先行，依法治理。目前公体设施运营与管理水平 低下，矛盾迭出，争议不断，体育行政部门执法于法无据， 司法部门断案无律可效，最终导致投资、建设动力不足。法 律以其普遍性、指引性、执行性、权威性成为公共领域迄今 为止最为有效的治理方式。公共体育设施的建设与发展，公 共体育产品管理与运营领域尚存大片法律空白，亟需建立健 全法律法规，做到有法可依，为依法行政、依法管理、依法 解决纠纷提供保证。

立法先行，须有侧重。公共体育先行立法应集中在矛盾 频发、腐败易发、纠纷最复杂的领域。此外，在加强顶层法 律制度设计的同时，应及时总结基层法制建设经验。

2.强化政府主导和监管。在公共体育立法领域法律空白 与法律矛盾并存的困境下，唯有政府以公共代表之身份，借 自身之权威，调独拥之资源，突破现行制度困局，开展制度 创新，引领公共体育建设与管理。同时民众体育运动权利实 乃追求幸福之自然权利，其天赋而成，决非政府所赐。“民 有、民治、民享”不能只是一种标榜，政府应正视“民生”， 时刻检讨自身公共服务责任，切实落实公民体育运动的宪法 权利，逐步实现公共服务均等化。

3.强化规划意识，坚持规划先行。公共体育设施建设规 划是一种良好的未来愿景，更是政府对民生事业发展的法律 承诺，是政府自身肩负的民生保障与民生改善的责任背书。因此公体设施发展和布局规划应作为专项规划颁布执行，强 化其法律地位，增强其约束力，保障其执行力。

4.完善投入机制。土地、资金等生产要素是公共体育建 设的源头活水与持续保障的生命线。土地，民生之所需而操 于政府之手，民众无从可得；
资金，民生之所急而一家一户、 单人独力无处可筹。要从法律上解决公共体育用地、资金难 题，必须明确政府投资主渠道，并集中财力重点扶持体育健 身工程和重点体育设施的建设与维修改造。最后在政府示范 作用下，及时制定税收减免、用水用电等政策优惠，引入市 场机制多渠道筹措资金，鼓励和引导社会资金投入公共体育 设施建设，形成多元化投资格局。

参考文献：
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