立法 [关于社会治理视阈下《回疆则例》的立法考察]

关于社会治理视阈下《回疆则例》的立法考察

一、《回疆则例》的立法背景 清廷在治理回疆的过程中积极立法，并针对旧有法条的相对滞后以及需要 适时的立法补充等情况，进行了法律修订。新修《回疆则例》就是在这种历史情 境下产生的。

乾隆二十四年( 1759) ，清廷平定大小和卓叛乱，在此确立统治。在征讨 回疆的进程中，清军每攻取一城便留兵镇守，随后清廷又分别委派驻扎大臣总辖 当地事务，同时保留了回疆原有的伯克制度，并按内地的职官制度对其进行改造， 将伯克阶层重置于当地行政体系的构架中。伯克受制于本地的驻扎大臣，在其监 督下，遵照清廷的指令，对当地民众进行直接管理。

清廷注重以立法的形式规范对回疆的管理，不但筛选和完善了回疆的旧有 成规，还针对当地社会治理中出现的具体问题屡集廷议，认可了一些切实可行的 臣工条奏，使之上升为法律。例如乾隆二十四年，喀什噶尔参赞大臣舒赫德上奏， 提议在阿克苏各城庄对大小伯克划分品级与权限，乾隆皇帝对此表示赞同，并要 求其余各城，俱一体办理。又如乾隆三十年，清廷平定乌什事变后，采纳了伊犁 将军明瑞提出的回疆问题整治条款。

再如乾隆五十九年( 1794) ，清廷认可了喀 什噶尔参赞大臣永保呈奏的有关回疆居民赴卡外贸易的各项规定。类似于上述的 法条逐渐增多，因此理藩院于嘉庆十六年( 1811) 纂修《理藩院则例》时，奏请 将办理回疆事务的各项规定专门整理成册，以便施行。

该项建议获准后，原修 《回疆则例》于嘉庆十九年告成，次年施行。

道光八年( 1828) ，清廷平定了张格尔之乱。此次事件对清廷在回疆的统 治予以警示。为整顿回疆的社会风气、加强地方管理，清廷于道光十三年对该地 区进行了大规模的立法调整，新修《回疆则例》于道光十七年正式颁行。在此次 修订中，清廷将整顿吏治、安抚民心、稳定回疆社会的内部秩序和外部环境视为 重要的立法诉求，并结合回疆的法律环境和制度实践的反馈，对原修《回疆则例》体例结构的合理性和相关内容的实用性进行了完善，以法律手段来调控回疆的社 会秩序和民族关系。

二、《回疆则例》关于社会治理的立法设计 清廷在深化对回疆的社会治理时，将立法作为施政理念的重要表达。因此， 新修《回疆则例》中的各项规定与清廷在回疆的治策紧密联系，具有较强的可操 作性。

1. 关于伯克的任用及待遇的立法 新修《回疆则例》中有较多关于加强回疆政治稳定的内容，这主要体现在 当地行政机构的设置和人员的管理方面。新法卷一的十三条规定均属于修改条目， 它们对各地伯克衙门的设置做出详细的说明，重新确定了回疆三十一种伯克的职 能分工( 卷二，第440 ～ 441 页) 。同时，清廷还根据大小伯克的品级、职权 以及任用地区的不同，对其推选要求和选拔程序，以及到任要求等做出相应的规 定( 卷二，第441、445 页) 。作为治理回疆、维护地方政治稳定的重要力量， 被封官授爵的民族上层人士享有法律认可的经济和政治优待权。

2. 关于规范行政人员行为的立法 新修《回疆则例》不但维护了伯克的诸多权益，还对回疆行政官员中出现 的苦累民众、激起民愤，最终导致民众反抗的不法行为做出立法回应。如回疆各 城的阿奇木伯克以低于市场的价格替大小衙门采购日常用品，又将大小衙门中工 匠的雇佣费和口粮费摊派给民众;
西四城中的派驻官员令阿奇木伯克替其购买 名贵物品等，为制止不法行为，清廷针对回疆行政制度及其实践中出现的缺漏， 在新修《回疆则例》的续纂部分制定了相应的禁令( 卷七，第507 页) 。在革除 当地职官管理陋习的基础上，清廷为预防一些官吏的不法行为，如霸占粮田灌溉 水源、私自差使民众使用耕牛等农具耕垦田地、强占民众的瓜果园、破坏民众的 庄稼等，还设置了一些限制性法条，以做好对这类行为的事前控制( 卷六、卷七、 卷八，第500、513、521 ～ 522 页) 。清廷允许回疆民众对当地不法官员进行 告发。

3. 关于民族隔离政策以及边防外交方面的立法 清廷在治理回疆时，将维护社会的安定作为一大要务，因此在当地实施了 民族隔离政策，以防产生隐患。新修《回疆则例》规定，回疆的汉民和回民不得与当地的维吾尔族妇女通婚( 卷六、卷八，第498、523 页) 。同时，新法要求 内地前来回疆的务工人员必须提供印票，以证明自己的合法身份与真实情况( 卷 八，第523 页) 。还规定维吾尔族妇女不得擅自进入满城，各城的满、汉兵丁未 经允许也不得私入回庄( 卷八，第520 ～ 521 页) 。在张格尔之乱和浩罕进犯 发生之后，清廷加强了对回疆的边防安全和外事交往方面的管理。新修《回疆则 例》保留了一些有关这方面的原例，即给出卡贸易的商民发放票据并限定其活动 时间;
为托漫卡伦配置稳定的人员编制;
禁止阿奇木伯克私自与外藩通信等( 卷 六，第496 ～ 497、499 页) 。新法的续纂部分还强调回疆民众在出卡时必须持 有路票，且不得私自嫁娶安集延人( 卷八，第519 ～ 520 页) 。

4. 关于经济活动和商业秩序方面的立法 新修《回疆则例》保留了有关回疆旧有重量单位与内地重量单位之间的转 换规定( 卷六，第491 页) 。同时，清廷还延续了乾隆年间将一帕特玛不止四石 五斗，改定一帕特玛，合内地仓斛五石三斗( 卷六，第491 页) 的做法，这体现 了对回疆的经济扶持。清廷自统一回疆的钱法( 卷六，第492 ～ 493 页) 后， 为彰显统治权威，在新法的修改条例中要求当地钱文上应有乾隆通宝的标识( 卷 六，第493 页) ，且乾隆钱与嘉庆钱的铸造数量比例为二比八( 卷六，第494页) 。

新法在续纂部分还明确了阿克苏钱局铸造普尔钱的规格，并严禁私毁私铸钱文 ( 卷七、卷八，第505 ～ 506、518 页) 。

清廷在对回疆商业市场的秩序进行管理时，严禁在巴扎内随意建立牙行、 乘机渔利、压榨商民、扰乱正常的市场行情( 卷六，第499 ～ 500 页) 。新修 《回疆则例》中还有抵制高额行息、将房地折价还债以及通过转票方式层层盘剥 等不法行为的条款( 卷八，第522 页) 。还下令让当地民众先于阿奇木伯克入市 售卖粮食，以防阿奇木伯克操纵市价( 卷七，第514 页) 。叶尔羌、喀什噶尔卡 外各部落的商民在入卡贸易时，与浩罕人一样享受免税政策( 卷六，第495 页) 。

5. 关于宗教事务管理方面的立法 在回疆社会中，阿訇不但组织诵经和礼拜、教导信众、主持宗教仪式，还 调解穆斯林间的日常纠纷，因此清廷对当地阿訇的选拔问题十分关注。新修《回 疆则例》指出，各地在任用阿訇时，应选择精通宗教知识、忠诚可靠之人，该人 由当地伯克推荐，并于每月前往军府衙门会见驻扎大臣，按照清廷的旨意，在宗 教活动中正确地引导信众( 卷八，第519 页) 。回疆的宗教知识传播问题也引起 了清廷的重视。清廷要求在回疆严加查禁习念黑经的行为，以防有人恶意编造并散布对当地社会稳定造成负面影响的言论，迷惑信众( 卷六，第500 页) 。清廷 还设置了摩提色布伯克和杂布第默克塔布伯克，专门负责监管经典的教习以及其 他经堂事务( 卷二，第441页) 。同时清廷要求回疆的伯克衙门对宗教法庭的活 动进行监督。上述立法内容及相关制度的执行，足以明晰清廷对回疆宗教事务管 理的重视程度。

三、《回疆则例》在社会治理中的法律实效 清廷自从在回疆确立统治后，便针对该地区在治理时所面临的实际情况， 制定了一系列具有较强实用性的法律规定，为回疆社会治理体系的规范运行提供 了制度保障。在这一过程中，清廷较为重视回疆的政治治理，主张发挥封官授爵 的民族上层人士的积极作用，并加强对驻扎大臣衙门的管理。因此，新修《回疆 则例》的体例层次清晰，立法重点突出，在134 条法条中，对民族上层人士的管 理条目有87 条，其中有关大小伯克的管理条目多达54 条。而在对驻扎大臣衙门 中的人员管理方面，新法也设置了十条规定。与此同时，清廷还注重对回疆的商 业活动、边卡事务和宗教活动的管理，并强调实施民族隔离政策的必要性，这在 此次立法内容中均有体现。由此可见，新修《回疆则例》的立法内容并不单一， 而是涉及了当地社会生活的诸多方面，且各类法条之间相互补充，均围绕着社会 治理的有序化展开。这些立法内容对于维护当地社会的政治、经济和文化领域的 正常秩序，妥善处理地方民族事务起到了重要的作用。

清廷任用伯克来直接管理回疆民族社会中的民政事务，这种做法虽然强调 地域民族特色，照顾了回疆民众的适应心理，但是派驻官员不办理民事，缺乏对 当地民族社会的深入了解，当地民众也对清朝的情况所知甚少，缺乏较强的国家 归属感，这不利于回疆基层社会治理体系的良性运作。清廷统一回疆后，当地的 政治环境发生了变化，伯克制度作为回疆社会的旧有产物，虽然经过改造，但是 伯克本身的政治文化理念却仍具有较强的传承性，因此通过伯克来直接管理当地 民众，可能无法达到预期的效果。在此过程中，伯克被赋予了较大的权力，然而 一些伯克却与派驻官员相互串通、贪腐无度，这使当地民众的利益深受损害。由 于驻扎大臣衙门较少与回疆民众直接接触，当地又缺乏严密有效的行政监督，因 此清廷很难及时获得有关回疆基层社会的可靠信息，对当地行政活动中的一些不 法行为在重视程度和防范力度上都有所欠缺。同时回疆一段时间内实施的民族隔 离政策，限制民族间的互动和交流，这种做法既不利于民族间的和睦相处，又阻 碍了当地社会的长远发展。随着清朝国力的下降，清廷对回疆的统治日趋衰落， 《回疆则例》的执行和督办情况已与制度本身严重背离，当地的社会问题也显得愈发突出，这将法律在社会治理中的应然与实然间的差异暴露无遗，《回疆则例》 在社会治理体系中的作用因此受到限制。同治三年( 1864) 爆发了新疆各族农民 起义，这使回疆原有的社会秩序被打破。清廷在收复回疆后，加快了当地法制与 内地相统一的进程。伴随着回疆法律秩序的重建，《回疆则例》也终因不合时宜 而告别了历史舞台。虽然《回疆则例》在当地法制演进的过程中失去了效力，但 是该法曾经对提升当地社会治理的有效性所起到的作用却不容忽视，这些丰富的 法律经验为我们当前治理边疆提供了重要的借鉴。