对深化道路运输行政审批制度改革的思考|

[内容摘要]道路运输行政审批是道路运输行政管理机构的一项重要的行政权力，涉及到行业管理部门与道路运输市场的关系、行政权力与行政相对人权利的界定和权力方式运作方式等诸多重要问题。党的十六大和十六届三中全会为行政审批改革指明了方向，《行政许可法》的出台，也为依法审批提出了具体要求。本文立足于我省道路运输行政管理实践，为进一步深化道路运输审批改革，加强源头治腐，建立高效、透明、服务的行业管理部门作了初步探讨。我省道路运输行政审批改革的基本情况

从2000年11月起，按照省委、省政府的改革要求，在省交通厅的领导下，省运管局对我省道路运输管理审批事项进行了全面的自查清理，共上报审批事项54项。经过改革，保留17项、转核准8项、转备案2项、委托协会12项、委托市（州）2项、下放6项、取消7项。合计保留17项，占31.5；改革37项，占68.5。达到了省政府下达的保留项不超过40的目标。制定了严密的审批操作规程，建立了主办部门审批负责制，加强了行政审批行为的监督制约。下发了《关于进一步推行审批制度改革厉行简政放权的意见》，明确下放了一批道路运输审批事项。根据形势及时推出20条便民措施，规定了审批期限，简化了审批手续，方便了老百姓办理道路运输审批业务。

经过近三年来的行政审批制度改革，取得了明显的效果。从运行情况来看，一是审批行为逐步规范。落实交通行政执法“公示制”和“责任制”，公布审批的对象、主体、项目、条件、程序、时限等，明确了各分管领导和审批人员的责任，实行透明运作，规范化管理；二是审批方式有所改进。在部分地方推行了“窗口式办文”制度。有的地（市）运管部门在当地政府的组织下，将审批业务集中到行政审批中心，实行“一站式办公，一条龙服务”；三是审批监督进一步强化。通过落实交通行政执法“督察制”和“错案与执法过错责任追究制”，加强了审批行为的监督力度。

我省道路运输行政审批制度改革存在的主要问题

总的来看，我省道路运输审批制度改革，促进了管理职能的转变，改善了道路运输经济发展环境，提高了行政效率，收到了良好的社会、经济效应，但是还存在一些问题，必须通过深化改革来解决。

（一）思想解放程度不够。

当前，有些同志受计划经济的影响，“官本位”思想仍比较严重，服务意识淡薄，认为行政审批就是行政管理的唯一方法，离开了审批，就失去了管理手段，甚至会削弱部门权力，在思想上依恋“审批经济”；也有些同志认为行业审批越多，管理部门对企业监管的力度越强，市场主体的质量越高。但实践证明，行业审批过多、过滥，严重地阻碍了运输生产力的发展。“严而又严”的审批既没有提高市场主体的质量，也没有维护好市场的经济秩序，致使行业管理部门穷于应付事务性工作。

（二）行政审批立法滞后。

长期以来，交通部门习惯于运用行政手段进行行业管理，不注重行业法制建设，导致运管征稽行政审批的法制化程度不高。主要体现在几个方面：一是审批依据效力不高。仍在执行的审批事项中，绝大部分是以交通部及其他部委规章为依据的，占82.4；以地方性法规为依据的仅占29.4；以国家法律、行政法规为依据的一项也没有。二是操作性不强。我省的《道路运输管理条例》虽然法律效力较强，但其中涉及到的审批事项大部分是对部委规章的审批事项进行认可或对交通管理部门授权，对审批的条件、程序、方式、范围、监督等没有明确规定，随意性大，操作性不强。三是计划色彩浓厚。在目前执行的审批事项中，相当一部分已不能适应市场经济发展和WTO规则要求。四是设立的随意性大。如行政审批行为（行政许可行为）是外部行政行为，交通管理部门的内部文件，只对运政管理工作人员产生效力，不对管理相对人产生效力，严格意义上讲，不能作为审批依据。此外，甚至还有一些一般的规范性文件也在设立审批事项。审批立法滞后的状况已经不能适应依法行政的要求。

（三）管理职能转变不到位。

我省运管征稽行政审批制度与市场经济和WTO的依法行政、依法管理、平等竞争、开放市场、非歧视性、公开透明等基本原则的要求有较大距离。主要体现在以下几个方面：

1、市场资源配置仍以计划手段为主。道路运输行业主管部门运用行政审批，对运输经济实行直接管，从市场准入、运力投放、经营规模到运价确定以及市场退出都要通过审批来实现，限制了社会经济资源的合理流动、市场主体的公平竞争和自主决策，妨碍了市场机制对社会经济资源配置的基础性作用的正常发挥，影响了道路运输市场经济体制的完善和运输生产力的发展。

2、对民营经济歧视性待遇。如：客运市场准入和资质评审的许多规定就是针对民营经济的“隐性禁区”和“进入壁垒”，自觉不自觉地在维护交通专业运输企业的垄断利益，造成了市场主体的不公平竞争，与WTO规则的“国民待遇”、“非歧

3、行业组织、中介机构发育不完善。我省道路运输行业组织、中介机构没有和交通管理部门彻底脱钩，还没有实现政社分离。省道路运输协会以及各地方道路运输协会都挂靠在行业主管机关，相关的中介机构发育不健全，绝大多数与行业主管部门有着千丝万缕的联系。由于我省道路运输行业组织和中介机构缺乏独立性、权威性和公正性，使应由行业组织和社会中介机构承担的审批事项转移不出去，已发文转移的审批事项也不能落实到位，从而影响了我省运管征稽行政审批改革的进展。

（四）改革精神贯彻落实不够理想。为了方便人民群众申请办理道路运输审批事项，省局下放了一些审批权限，并推出20条便民措施，由于基层运管机构贯彻落实不到位，没有起到良好的效果，有的审批事项办理起来更加困难，这与审批改革的初衷相悖，其中既有思想解放不够、贯彻不力的原因，也有制度不健全、缺乏监督的原因。

进一步深化运管征稽行政审批制度改革的建议

党的十六大指出：“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和社会公共服务的职能，减少和规范行政审批。”我省运管征稽行政审批改革，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大精神，按照省委、省政府的要求，加快运管征稽行政审批的法制化建设进程，在本行业做好行政审批制度创新，进一步规范审批行为，巩固改革成果，逐步建立科学的管理机制、规范的运行机制和严密的监督机制，进一步转变行业管理职能，促进依法行政，提高行政效能。

（一）加快运审批立法，实现依法审批。

《中华人民共和国行政许可法》对行政许可的设立、实施、程序等作出了明确规定。因此，深化审批制度改革的首要任务就是将行政审批行为纳入法制化、制度化的轨道。

1、立足于我省道路运输管理工作实际，积极为即将出台的全国性的《道路运输条例》提出合理化建议，对道路运输行政审批涵义、审批原则、审批机关及其管辖，对道路运输审批内容、条件、时限、收费标准，以及对相对人的救济措施、责任追究等方面都要进行明确具体的规定，以适应《行政许可法》出台以后依法审批的要求。

2、按照建立市场经济体制和WTO规则要求，结合国家的大政方针、法律法规，尽快修改《湖北省道路运输管理条例》，取消一些不合理、不必要的审批事项，进一步规范、明确保留的审批事项。要明确以下几点：第一，明确许可的实施机关，需要级别管辖的，要明确由哪一级交通主管部门（运管机构）具体实施；第二，明确设定许可的条件，《条例》中涉及到的许可事项（比如各类道路运输业的开业），条件要准确明了，减少审查机关的自由裁量权；第三，申请的程序及有关的期限，有更强的可操作性；第四，明确新的审批制度，如：主要客运班线实行服务质量招投标，按照公开、公正的原则面向社会实行服务质量招投标，农村客运实行报备制，危险货物运输、跨境运输实行严格的审批制，其他道路运输业实行审核制或登记制。

（二）加强审批监督，推进廉政建设。

建立和完善监督约束机制是确保道路运输行业管理部门依法行政、规范行使审批权的关键。一要健全内部监督机制。明确审批人员的责任和义务，制定严厉的惩戒措施，由上级运管征稽机构或专门监督人员对下级运管征稽机构或审批人员的审批行为进行监督。二要建立外部监督机制。对审批机关和审批人员的违法违纪行为实行社会举报制度；对审批事项的增设、变更、撤销，以及审批依据、条件、程序等实行公示制度；对审批结果不服，允许相对人申请复议或提起诉讼的救济制度；接受人大、政协以及专门监督机构对行政审批行为的监督。三要建立审批责任追究制。对违法审批、越权审批或者审批不当造成严重后果者，应当依法追究其行政责任；构成犯罪的，要移送司法机关追究其刑事责任。以确保审批的公正性，防止腐败行为的发生。

（三）探索审批公开制度，实行“阳光政务”。

一要积极推行办事公开制度。在道路运输行政审批过程中，应当将各项审批的事项、依据、条件、数量、程序和期限以及申请人应当提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示，作出审批决定后，要将有关决定和申请人的资料予以公开，允许公众查阅。二要设立行政审批听证制度。凡是行政审批行为对相对人不利或可能给第三人的权益造成重大影响的事项，都应当举行听证，充分听取各方面意见，特别是公众和专家的意见。比如，对道路旅客运输班线的审批、设置和调整，应当听取沿线旅客、其他有关道路运输经营者的意见。

（四）规范审批程序，建立便民服务制度。

审批是管理，也是服务。各级道路运输管理机构要本着简化手续、提高效率、加强服务的原则，简化、规范审批程序，方便群众申请和获得批准。一是相对集中审批。按照地方人民政府组织规划集中办理道路运输行政审批，本着精简、便民、效能、统一的原则，实行“一站式办公，一条龙服务”，将申请转告有关部门分别提出意见后统一办理；二是一个机构对外。各级道路运输管理机构应当确定一个内设机构统一受理申请、送达是否批准的决定，避免多个内设机构对外；三是改进审批方式。根据条件，积极推行“电子政务”、“网上审批”，方便人民群众办理各类道路运输审批事项。四是方便更正补充。申请人提出的申请材料存在当场更正的文字错误、计算错误以及类似错误的，受理机构可以要求申请人当场更正，经申请人同意也可以由受理机构主动更正；受理机构不得以申请材料存在当场可以更正的错误为由拒绝受理。申请材料不齐全或者不符合法定形式的，受理机构应当一次性告知申请人需要补正的全部内容。五是规定期限办理。对于营运车辆的入籍、转籍、过户，以及道路运输证、从业资格证的办理、变更、补办，应当核实情况当场作出处理决定；其他道路运输审批事项，应当在法律、法规规定的期限内作出审批决定。

（五）推进管理创新，发展、规范行业组织。

道路运输行业组织和中介机构的发育状况，是制约和影响我省运管征稽审批改革的一个重要因素。按照规范化的要求培育和发展道路运输中介组织，真正把可以通过市场机制自我调节和管理的职能交给社会，把行业管理部门的工作重点从以审批为主转移到经济调节、市场管理、社会服务和公共事务上来，少管微观，管好宏观。

1、做好行业组织的培育和规范管理工作。按照合理布局、优化结构、提高质量的要求，重点把各级道路运输协会培育、发展成为符合市场经济需要的行业组织；对道路运输协会的地位、作用、职能、内部组织制度以及运作方式等加以规范，指导其依法有序地开展活动；推进道路运输协会管理体制改革，科学界定行业管理部门行业协会的职能范围，对可由行业协会承担的事项，依法转移给行业协会。

2、加强对社会中介机构的监督管理。按照政社分开的原则，做好道路运输中介机构的清理整顿和脱钩改制工作，实现中介机构与交通管理部门彻底脱钩，避免权力介入服务市场，保证中介机构独立、客观、公正执业；规范中介机构的内部运行机制，加强自我管理，规范执业行为，强化执业责任，提高执业质量；加强对中介机构及其执业人员的监督管理，建立健全责任追究制，严肃查处违法违规行为，维护道路运输市场秩序。