行政法的权利救济 论行政法的基本权利原则

论行政法的基本权利原则

改革开放以来，中国行政法发生了巨大变化。行政法律制度不断完善， 行政法律体系基本建构完成，行政许可、行政复议、行政诉讼等制度业已运转良 好，行政模式初步实现了由“管理型”到“执法服务型”的转变。行政法中基本权利 的价值在于权利主体的合法诉求获得法律上的切实保障。基本权利原则作为宪法 上尊重和保障人权原则在行政法上的体现，契合了我国建立“有限政府”和“责任 政府”的时代要求。

一、服务行政的兴起 服务行政是随着现代社会发展而逐步确立起来的一种全新的行政运 行模式。20世纪80年代以来，西方各国掀起了一场以市场化为导向的公共行政改 革浪潮，形成了一场持续至今的“新公共管理运动”，“其重要价值导向之一就是 实现由过去‘以政府为中心’的重管制模式向‘以满足人民的需求为中心’的公共服 务模式转变。”这种转变满足了人们对自我价值和主体性的认知和尊重，以及市 场经济条件下价值多元化的需求，有利于推进社会公平正义和人的自由全面发展， 因而获得了包括中国在内的世界大多数国家和地区的认同。

自上世纪90年代中期以来，中国坚定不移地发展社会主义市场经济， 健全市场机制，这要求各级政府部门确立服务行政理念，积极为民提供及时高效 的服务。市场经济在某种意义上讲即法治经济。各级行政主体与企业等市场主体 的关系是法律关系，国家对市场的调节和宏观经济调控必须依法进行。在市场经 济体制下，各类市场主体希求的绝不是“命令-服从”的“管理”，而是“服务为主， 管理为辅”的“执法”。管理相对于服务而言只是手段，行政管理的目的不仅是秩 序，更应该是市场主体的效益和每个人的自由福祉。政府相对于市场而言，其作 用在于弥补市场本身的不足和失灵，在于克服市场的“信息不对称”和“外部性”而 向社会提供某种“公共产品”。政府就是公民为了获得秩序和权利保障而创设的一 种“公共设施”。

中国正式加入世界贸易组织极大地推动了服务行政在我国的发展。中国“入世”，与其说是中国的经济实体“入世”，毋宁说是中国政府等各级行政主体 “入世”。从WTO规则的内容来看，二十三个协议中只有两个条款涉及企业行为， 其余全部是规制政府行为的。WTO的宗旨(贸易自由化)、WTO的基本原则(非歧 视原则、互惠原则等)、WTO争端解决机制无不强调各成员国政府的责任及其主 体地位。纵观WTO规则，为使各种产品和资源在世界范围内自由流通与交换， 实现国际贸易自由化，它要求各成员国恪守规则，恪尽职守，为进入本国市场的 各类主体提供平等、自由和公平竞争的条件，减少和消除贸易限制，公正而高效 地服务于所有经济实体。概言之，中国“入世”，就是我国各级行政主体在执法观 念、执法机制、执法程序、执法监督等各个方面不断接受WTO规则洗练与挑战， 并最终融入全球经济一体化的过程。在这一过程中，行政执法观念的革新尤为关 键，在行政执法中树立“以人为本”的观念，实现“管理”到“服务”的转变，意义十 分重大。

二、保障基本权利是服务行政的核心价值所在 服务行政成为公共行政的重要内容，促使现代行政法在内容上和价值 取向上发生重大变化。一方面，权力优位的传统行政模式向“权利-权力”博弈基 础上的权利本位行政模式转变，国家行政更加强调以人为本、尊重和保障人权， 其在法律上的反映即控制国家行政权、充分保障基本权利;另一方面，强化国家 行政的公共服务职能而相对弱化其社会控制职能，提倡行政管理方式方法的创新， 更多地采用柔性和契约性行政行为方式，强调行政主体与相对人之间的民主协商 与协作。服务行政对于保障基本权利的意义在于：
其一，供给“公共产品”。“在一个自组织的社会中，政府的真正角色 是对全社会公共性事务进行组织管理的组织，政府的职能在于组织公共产品的供 给，并且仅限于公共产品的供给。”国家向社会提供信息、规则、良好的秩序和 环境等“公共产品”是服务行政的具体要求。就公众而言，无论是颁布实行的法律 法规、健康稳定的社会秩序，良好的基础设施，还是教育、医疗、养老等社会保 障，任何人都享有非排他性利用的权利。就国家而言，各级行政主体通过行使国 家行政职权，为公民提供所需的各种公共物品是其断然不敢懈怠的责任。

其二，提供程序保障。服务行政下的现代政府本质上是一个“公共机 构”，其存在的合理性在于人们可利用其具有规模效益优势和强制力量，保护个 人权利和节约交易成本，而公民加以利用的前提即国家应给予必要的程序保障。

国家要保障公民知情权，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活 动的服务作用;国家要保障公民参与公共事务管理的权利，推行政务公开并逐步实现制度化，完善政府新闻发布制度，提高政府工作透明度，保障公民对政府工 作的知情权、参与权、表达权和监督权;国家要建立和完善公众意愿表达机制， 使公众切实感受到“一切权力属于人民”。唯有充分的程序保障，基本权利方能得 到切实的维护，公民社会也才能发展成熟。

三、基本权利原则在行政法上的适用 基本权利原则是作为宪法尊重和保障人权的基本原则在行政法上的 体现，同时对行政立法、行政执法、行政救济三大领域发生效力。

基本权利，是人们在国家政治、经济、文化和社会生活中的根本性权 利，是人所固有的主张和资格，除法律规定外不受任何限制和减损。因此，在行 政法上应贯彻基本权利法律保留的原则，但凡涉及限制或减损基本权利的立法规 范均须由国家立法机关制定。在行政立法中，可以适用基本权利原则分析判断行 政规范的合法性，凡逾越法律保留原则的情形均可认定为违法或违宪。

在行政执法领域，首先在建构行政执法制度时一定要充分保障和落实 基本权利，制度的设计应当体现多元化、系统化和便民的特点，要完善行政执法 中的陈述意见制度、听证制度、申辩制度等，充分发扬民主，让公民及其他相对 人广泛参与到行政执法过程中来，并作为决策的重要力量发挥积极作用;其次， 行政行为的目的应主要是保障基本权利效力的实现，进一步发挥行政指导、行政 合同、行政奖励等非强制性行政管理方式的积极作用，确保相对人的独立人格和 合法利益得到维护。再次，行政主体及其工作人员应积极履行职权，切实保障公 民的各项基本权利和自由，包括人格尊严、人身自由、财产自由、信仰自由、言 论自由等政治、经济、文化社会基本权利，非出于公共利益的需要和法律的明确 授权，行政主体不得对基本权利实施任何限制和克减。

“无救济则无权利。”良好的法律只是走向“权利时代”的开端，若想获 得权利的真正实现，必须要有有效的救济措施及救济制度，而其中以行政诉讼最 为重要。在行政诉讼中贯彻基本权利原则是现代司法的重要特征。在行政诉讼法 中引入基本权利原则，可以较好的约束行政主体的自由裁量权。

作者：陈杨明 来源：新西部下半月 2011年8期