依法执政首先要 依法执政的基本内涵

依法执政的基本内涵

加快推进党依法执政的进程，首先必须更新依法执政的基本内涵。从党的 十六大以来，有关依法执政基本内涵的权威性解释一直保持不变，那就是领导立 法、保证执法、带头守法。然而，这一解释只揭示了党在立法、执法、守法等方 面应发挥什么作用，而没有明确回答依法执政究竟是什么样的执政方式，没有清 晰描绘依法执政要达到什么样的目标状态。而且，早在十六大提出依法执政概念 之前，党领导立法、保证执法、带头守法这些说法就已存在。依法执政既然是个 新概念，就不应当用这些老说法加以包装，否则真的就是新瓶装旧酒。

因此，我们应当像更新法治建设的十六字方针一样，及时更新依法执政的 基本内涵。党的十八大对法治建设的十六字方针做出了与时俱进地的合理调整， 即把原有的有法可依、有法必依、执法必严、违法必究更新为科学立法、严格执 法、公正司法、全民守法。参照此类表述，我建议把依法执政的基本内涵从领导 立法、保证执法、带头守法更新为于法有据、以法限权、依法用权、违法担责。

于法有据，是指党的领导权和执政权要有法律的依据。以法限权，是指党的领导 权和执政权要受到法律的限制。依法用权，是指党的机构和人员要依照法律的规 定行使领导权和执政权。违法担责，是指党的机构和人员违反法律的规定要承担 相应的法律责任。

依法执政的十六字新内涵归结起来主要涉及到两个核心问题。

第一个问题是，党的领导权和执政权是否应纳人国家法律的调整范围。反 对把党的领导权和执政权纳人国家法律调整范围的论者，可能会搬出以下三个方 面的理据支持其观点:第一，从历史起源来看，中国共产党的领导权和执政权并 不是由哪部法律所赋予的，而是在长期革命斗争中逐步形成的，是在长期建设实 践中牢固确立的。既然党的领导权和执政权是历史选择和人民选择的结果，就不 一定要纳人国家法律的调整范围。这一理据可称为历史选择说。第二，从世界通例来看，各国的政党法一般只规定政党的成立条件、登记注册程序、法定权利义 务、终止、取缔等问题，类似于政党组织法，但并不直接调整和规范执政党的领 导权和执政权。这一理据可称为世界通例说第三，从实际效果来看，由于立法、 行政、司法等国家机关的活动均已被纳人国家法律的调整范围，调整这些国家机 关的法律事实上也就构成了执政党到这些机关内部执政的行为规范。这一理据可 称为间接调整说。这三种学说虽有各自的合理性，但都存在明显的问题。历史选 择说没有考虑到党执政的历史条件发生了重大变化，即在法治的时代党必须按照 法治思维和法治方式执政。世界通例说和间接调整说没有考虑到中国共产党的领 导方式和执政方式的特殊性，把中国共产党混同于西方国家轮流坐庄那样的政党。

在当代中国，中国共产党的领导权和执政权必须同所有国家机关的权力一 样，要用国家法律加以规范和约束。主要理由有两点。

第一，中国共产党的领导方式和执政方式不同于西方的政党。在西方的两 党制或多党制国家，政党执政的方式通常是派本党党员到国家机关任职，在国家 机关内部执政。中国共产党除了采取这种内部执政方式之外，还存在一种外部领 导方式，即由党委在国家机关之外对同级国家机关进行统一领导。即便是内部执 政方式，中国共产党也在很大程度上不同于西方的政党，主要体现为国家机关内 设党组对该机关重大事务的领导。因而，党对国家机关的领导，既体现为国家机 关内设党组的内部执政活动，还体现为同级党委的外部领导活动。相应地，依法 执政既包括国家机关内设党组依法在国家机关内部执政，也包括同级党委依法在 外部统一领导所有国家机关。改革开放以来，随着宪法相关法、行政法、诉讼法 等领域立法的不断完善，国家权力运行的法律框架已经基本形成，国家机关内设 党组的内部执政行为已受到国家法律规范的约束。但是，党委的外部领导活动却 仍由党内法规制度调整，完全处于国家法律调整范围之外。因此，现阶段推进依 法执政的首要问题，就是把党委的外部领导行为纳人国家法律调整范围，制定出 调整党委的外部领导行为的国家法律，确保党委在法治的轨道上领导所有国家机 关。

第二，党的领导权和执政权是中国最强大的政治权力。当代中国最强大、 最重要的政治权力，不是立法权、行政权、军事权或司法权，而是党的领导权和 执政权。党的领导权和执政权，体现为党制定国家改革和建设的路线、方针、政 策，管理国家机关、人民团体、国有企事业单位领导干部，领导国家的军队、意 识形态和媒体工作。各级党委在行使领导权和执政权的过程中所作出的各种决策， 不仅关涉和影响到党员的基本利益，更关涉和影响到普通公民的基本利益。如果说党中央和省级党委作出的主要是宏观层面的、类似于抽象行政行为的重大决策， 那么县(市)、乡(镇)党委作出的则大多是微观层面的、类似具体行政行为的具体 决策。在不少地方，由于党政机构很难分得开，党委往往直接讨论、决定和安排 地方的各项具体工作。因此，这类由党委作出的具体决策事实上直接决定或影响 特定公民的基本利益。按照现代法治政治的基本原则，凡是直接影响公民基本利 益的政治权力，都必须由国家法律加以规范和约束，以保证公民正当利益不受非 法侵犯，或者在受到侵犯时获得法律的救济。党的领导权和执政权更不能例外， 也应当纳人国家法律调整范围，接受国家法律的约束和限制。

第二个问题是，党的机构和人员违反国家法律规定是否应当承担法律责任。

目前的实际情况是，党的机构事实上享有一种法律责任的豁免权，即党的机构不 存在因违法而被追究法律责任的问题。党员被追究法律责任的情形也只有一种， 那就是因职务犯罪而被追究刑事法律责任。我们通常认为，党的机构往往只决定 大政方针问题，不直接行使管理权或执法权，所以不适宜追究法律责任。但如前 所述，一些地方或基层的党委往往直接决定或实施具体行政行为，当这些具体行 政行为存在违法问题时，最终承担责任的却是政府，由此形成了一种党委拍板， 政府担责的现象。这显然与现代法律与道德的责任自负原则不相符合。另外，如 果党的机构作出了同宪法和法律相抵触的抽象行政决策，应当同行政机关的抽象 行政行为同宪法和法律相抵触一样承担法律责任。总之，在把党的外部领导行为 纳人国家法律调整范围之后，党的机构和人员应当像国家机关及其公职人员一样 承担违法责任。

从上述分析还会发现，推进依法执政，必须处理好国家法律与党内法规的 关系，特别是要合理地划清党内法规与国家法律各自调整的事项的范围。如果二 者调整的事项范围划分不合理，就会出现应由国家法律调整的事项却由党内法规 调整，或者出现应由党内法规调整的事项却由国家法律调整。不过，目前存在的 问题主要是第一种情形。特别是党委及其工作部门(如组织部、宣传部、政法委) 的领导、指导、监督国家机关、人民团体、国有企事业单位的行为，本来应由国 家法律来调整，事实上却由党内法规制度来调整。