【行政法视野下的治安承包】 什么是行政法

行政法视野下的治安承包

时下，学术界和实务界针对日益繁杂的治安现状，就治安承包的争议开始 升温。社会治安究竟是应该强化的政府职能，或者可以适当进行私化;治安承包是 否应该是一道解决好众多社会治安问题的良药但仅就目前的我们国家的法律层面 而言，真正严格意义上的治安承包尚不具有合法席位。横向来看，实施治安承包 应该是顺应社会潮流，那么国家可以运用行政法法理作为理论视野，以行政法作 为主体法规手段，科学地对治安承包进行控制、引导与完善，促使政府与民间组 织或个人形成开展治安工作的伙伴关系，可能会对构建和谐社会能发挥积极的作 用。

一、治安承包存在的理论与实践合理性 治安承包在理论上契合新公共行政理论。倘若按照传统公共经济学所 倡导的公共物品的有关理论，一般意义上的公共物品主要是指社会成员所共同进 行消费的相关物品，特征表现在消费方式上具有明显的非排它性和非竞争性。治 安问题在本质上属于一种比较典型的公共物品。政府上午公安队伍通过治安防范 与治安管理等运作手段，保证安全并提升公民的安全感，所有在治安区域的人都 能够从中得到收益，从而无法排除他人同类受益;就提供公共治安而言，单位公 共治安的成本供给，根本不需要特别地追加资源的个体投入;同样，每个人对公 共治安的实际消费不排斥与妨碍其他人同时享用享有。伴随着新公共行政理论的 兴起，“公共提供并不等于公共生产”已经在公众流行，公共政府提供和私人生产 的现象一并出现，因此公共物品消费与提供引入了竞争。从20世纪70年代开始， 世界上各国政府都面临着社会变革与科技发展以及财政赤字等压力，社会公众对 政府信任度不断的降低。于是，公共行政逐渐变化：政府公共权力重新进行配置， 政府的地位开始重新定位，政府的角色和行为开始发生变化。这就必然要求政府 以全新方式同社会、公民与组织开展合作和竞争。政府与民间开始建立公私部门 伙伴关系的新型公共行政。

治安承包契合当代警务改革的实际与理论。被称之为第四次警务革命 的社区警务，在国外大约起源于20世纪30年代。一般意义上的社区警务依托社区 与服务社区并举，其目标是改善与密切警民关系，从而保持社会治安构建的良性秩序。治安承包实际上不是单纯政府行为，也并非单纯民间行为，综合表现为警 察职务行为和居民自治行为的紧密结合，地方政府主导并对各种社区治安资源进 行整合完善，因此，治安承包实际上符合第四次警务革命发展时代潮流。当前， 第五次警务革命已经开始酝酿：对警察部门内部运用企业化管理模式来规划警务 考虑成本与效率;利用市场与社会的力量来推行警务工作的社会化。治安承包在 新世纪同样满足这次警务革命的特殊需求。

二、我国治安承包的运作模式 我国当今的治安承包起源于农村。在1996年，山东泰安一名退伍军人 承包该市一个村的治安，从而被媒体称为中国“治安承包”第一人。据相关资料统 计，各种治安承包目前在我国的近十个省(区)运作，而且治安承包涉及范围与区 域，已由单纯的安全防范已经扩展到公安机关行使的治安管理。根据运作的情况 大抵可以分为三种模式。

治安承包的山东泰安模式。治安发包人一般为村(居)委会、综治委或 者物管公司等机构，相应的治安承包事务局限于本区域内治安防范等实务，所需 的承包费用由发包人承担或由直接受益人提供，相应派出所只负责具体业务的监 督指导。在山东省泰安市的治安承包就是这种模式，一般将村或街道或单位的整 体治安或项目进行治安巡逻看护与安全防范，一般采取以合同价格承包给一定量 的个人。而相应的发包方为村委会、居委会或其它单位，对应的公安机关与发包 方共同对治安承包人进行量化考核，产生的承包费用则由发包方出一部分与群众 出一部分加以解决。

治安承包的嘉兴嘉善模式。在2002年8月，嘉兴市嘉善魏塘镇推出一 种“治安防范组合承包”的新模式。治安事务的发包人为地方公安机关，相应承包 人的身份较为特殊，一般是公安机关内部的在职警察，然后再由所承包警察挑选 组织保安队员。治安承包事项往往限于本区域内治安防范和管理，治安承包费用 向直接受益人进行募集。另外还可根据发案与破案的具体情况来确定民警与保安 队员的对应经济收入，相应的治安承包经费则由警方出面收取保安费来进行保障。

治安承包的宁波郸州模式。2002年12月，在宁波市的郸州区五乡镇明 伦村的一个村民名叫张伟忠公开竞标，比较顺利地拿到该村第二年度的安全防范 承包权。一般而言，这种模式的治安发包人往往为村委会，对应的治安承包人为 非公安机关或警察，是完全的民间组织或个人，并且治安承包的事项仅限于本区 域内治安防范工作与部分治安管理一般性的事务，另外还可负责私房出租户和暂住人口的管理工作等。相关产生的承包经费往往由发包人提供，公安机关主要负 责协助综治委的组织竞标并审核承包人的相应资格资质，并且负责对承包人进行 考核。

三、治安承包存在的现实问题与不足 治安承包的法律困境有待行政法进行破解。现行的法律框架使得治安 承包只能在法律与规则的夹缝中求得生存。在社会治安上的现代社会与古代社会 的根本分野在于，在古代社会普遍合理存在私力救济现象，在现代社会一般以公 力救济为主，少数私力救济只在正当防卫和进行扭送等情况才可以，还比较严格 地规定这些权力均来源于相应的法律明确的授权。如果按照现代行政法的相应要 求，行政行为如果非有法律授权不得开展;如果出现法律缺位，往往相应就排除 任何行政行为;所有的行政活动都应该受到目前法律的制约和约束，有责的行政 机关应该主动积极地执行明文法律，而且不得推卸和怠慢履行法定职责。在我国 《行政处罚法》和《治安管理处罚法》以及之前广泛适用的《治安管理处罚条例》 均有明确规定的条文，公安机关以外的组织与个人未经法律明确授权或委托均无 权对违反治安管理的相关行为行使管理与处罚权，社会治安是各级政府及治安管 理部门的权利和义务。因此，在目前运行的法律框架下，还不存在法律明文规定 公安机关可以将治安管理权赋予民间任何组织与个人行使。

治安承包具体模式在运作中存在先天不足。治安承包顺着市场经济而 生的新生事物，具体在实践中运作必然存在欠规范甚至违法的做法。治安承包的 参与主体混乱，就目前几种治安承包模式而言，发包方既包括有公安机关和众多 物业管理公司，以及机关企事业单位，繁多的居(村)民委员会和众多街道综合治 理委员会等。有的发包方甚至将不属于自己行政范围内或职责范围的事务，错乱 地发包给相应的承包人。与此对应的承包方分为组织和个人，这两者必然在治安 业务的专业性与组织管理规范性方面均处于不规范不完善的阶段。我国至今还没 有实质性引入规范化的与私人保安行业相匹配的市场运行机制，因此要想在较短 时间内科学提升治安承包双方主体的相对应的专业水平明显不切实际。治安承包 模式的具体运作也目前呈现无序状态，没有真正意义上建立警察机构与专业社会 组织之间关于治安承包的理性合作关系。

治安承包在现实中往往引发负面作用。治安承包在推行市场化运作与 管理方面，可以在一定程度与一段时间内能够达到较好的治安效果，能够一定程 度上解决公众参与社会治安工作的职业化与报酬货币化等相应的困境与难题。但 是，治安承包从长远来看，必然会随之产生一定副作用。一是容易导致政府的治安职能错位。政府治安职能的错位表现为该管的事没有管或没有管到位。目前我 国政府部门在管理经济和干预市场经济方面的力度相对而言较大;但是在提供法 治与秩序以及公共服务等方面，做得远远不够。治安承包虽然一方面可以使公安 机关减轻工作压力，但同时也容易对治安防范和管理工作采取一包了之，甚而至 于成为甩手掌柜。二是治安承包过程容易导致滥用职权。我国长期以来的公安机 关具体的治安行政执法对治安实体与程序均有严格的一套规定，成熟的专业警务 人员往往需要经若干年专业培训与实际工作方能合格。然而，治安承包却将专门 由警察才能行使的公安行政执法权，放心地交给既无执法资格又没有法律专业素 质与基本警务技能的对应承包人来行使，如果监管不力或不当，一定会造成承包 人滥用职权或者非法办案，甚至发展到私设公堂和刑讯逼供，或者可能出现法盲 执法怪圈与恶人治村的诸多怪现象。三是治安承包很容易引起权力寻租。就治安 管理而言，公安机关所应该追求的是社会公众效益，然而治安承包者往往首选片 面追求经济效益。可能会使相关的经济激励异化成为追求经济利益的赚钱工具。

四是治安承包容易加重负担。在承包经费的来源上，一般的模式差不多均遵循谁 出资谁受益和花钱买平安的交换原则。尽管新公共管理理论已经提出了“多元共 治”和引入社会公众力量来参与管理，这种目的应该是为了降低政府管理的运营 成本进而达到减轻公众负担，但往往这种花钱买来的平安在客观上却使公众承受 了经济分摊的繁重负担。

四、我国治安承包制度的法律化过程 在我国，应该从行政法等法律方面和制度规则方面对治安承包进行规 范和完善，从而不断增强其存在夫人生命力，应该尽量避免可能因无章可寻而致 其无声无息消亡。理性地看，我们国家对治安承包进行不断的控制、引导与完善 过程，其实质就是自身法律化的完善过程。

第一，明确设定承包事务的法定范围。就治安承包在承包事务范围的 角度来划分，可以分为“治安防范承包”与“治安管理承包”这两种类型或者两个方 面。目前的治安防范应该是我国现阶段治安管理重点，肯定要将预防放在首要位 置。法律明文规定的部分非强制性治安管理事务可开展相应的治安承包，主要内 容主要涉及治安行政教育与治安行政监督等具体事务，都可以列入治安承包的对 应的事务范围。

第二，法律明文规定治安承包人的专业资格。配好与选好承包人是实 行治安承包的关键核心环节，就现实情况而言，如果对治安承包人的资格作过高 的要求显然不合实际，法律应该规定基本条件和选任程序。另外还要抓好治安承包与开展保安服务的科学结合，还要促使承包人进行整体素质普遍提升教育，保 证能够有效承担治安防范与管理的专业职责，另外也要建立和完善专业化的私人 保安队伍进行运作。

第三，法定格式治安承包合同的标准订立。治安承包的公安机关应当 与承包人签订法定的而明确严格的治安承包合同，运用强制约束力来进一步明确 承包的事务和范围，明确治安承包费用的数额和来源，严格而严格地规定双方的 权利和义务及奖惩措施等。

总之，在我国治安承包行为的现实遭遇与未来走向，应该说是我们国 家法治化发展进程的缩影。治安承包要实现国家与社会实现互动和结合，一方面 要确保让国家行为对社会行为进行必要而恰当的指引和规制，在另一方面更需要 国家从民间实践吸取实用的治安承包的法治资源来进行完善与发展。

作者：尹凤英 来源：法制与社会 2012年23期