区域经济法调控主体结构性探析 区域经济结构

区域经济法调控主体结构性探析

一、区域经济法制:区域经济有效运行的内在要求在市场经济条件下， 区域经济运行的调控需要完善的法制作保证，有充分的现实依据和理论基础。

(一)区域经济法制的现实依据1、区域政策的制定缺乏规范性市场经 济本质是一种法治经济。市场经济下的区域经济运行基础是市场主体的利益关系， 作用的媒介是市场，组织经济的方式是法律规范。而社会主义市场经济体制的建 立，通过一系列法律规范的实施，一个地区的新体制才能代替旧体制，成为经济 生活的主导力设。发达国家的区域经济政策的实施主要是建立在法律基础之上的， 权责明确，明细规则，可以有效地减少交易成本，促进区域经济持续健康发展。

而我国区域政策调控手段除采取部分经济手段外，法律手段近乎于零大多数采用 的是行政手段，均以通知、意见、决定、建议、规划等形式提出，缺乏相关的法 律依据。虽然政策的出台快,但是政策的制定、实施、监督无法律法规的依据， 随意性很大。从目前区域经济立法情况看，有关区域经济方面的立法主要体现于 地方性法规与规章之中，且具有很浓的行政管理色彩。有关跨省跨市跨地区之间 经济关系的运作处于无法可依的状态。

2、区域市场主体的经济行为需要区域经济立法来规范 在我国，各类企业已经日益走向市场，成为自主经营、自负盈亏、自 我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。多元的主体需要自由进入和退出 市场，实现经营机制的转变，这就首先需要用法律明确界定企业的产权，理顺产 权关系。只有这样才能最大限度地调动企业的积极性和创造性，促进企业在市场上追求自身利益的最大化并为此而尽力强化管理，提高生产技术，降低成本，增 加效益，从而实现区域社会资源的摄优化配置。相反，如果区域内的企业其产权 缺乏法律保障，企业在生产交换中所获得的收益，行政部门可任意不法侵吞或剥 夺，企业的积极性就调动不起来。这样，区域社会资源乃至整个区域经济活动便 不能借助于价值规律这只“无形的手”去调节，最终受损失的不仅是企业，而且是 整个区域经济的增长。

3、区域间基本利益关系尚未理顺 区域利益是客观存在的，区域中各行为主体对区域利益认识的不一致， 或追求利益目标的差异，使其在谋取利益的行为上表现的千姿百态。伴随着经济 改革的进程，在我国逐步形成了多元利益主体，各个利益主体在既定的约束条件 下追求自身利益的最大化。区域间的利益合作涉及多重利益主体，不同的制度安 排及利益需求导致区域间诸多的利益冲突，而目前我国在区域利益关系方面的调 整还缺乏科学规范的制度框架，市场机制还不能充分发挥作用，促进区域协调发 展的管理体制不健全，法律制度环境不够完善，区域之间基本利益关系尚未理顺， 区域发展不协调的格局还没有改变。

(二)区域经济法制的理论基础 1、区域经济的市场失灵 在经济自由主义者看来，区际经济问题完全可以通过市场机制來解决。

较具代表性的是市场自发协调论。该理论认为，在市场供求关系和资本边际收益 递减规律的支配下，发达地域的资本会流向欠发达区域;欠发达区域的劳动力则 会流向发达区域。资本和劳动要素逆向流动的结果，一方面使发达区域的投资者 增加收人，在消费递减的现实经济生活中，收入的增加意味着投资的增加;而发 达区域投资的边际收益递减的预期，会迫使发达区域的投资者仍然回到欠发达区 域扩大投资。认为市场自发力量会自动拉平区域经济的差距，达到区域经济协调 发展的目标，不需要政府过多干预。然而，“市场区域协调论是建立在新古典经 济理论的假设之上的，而这种假设在现实中是不存在的。一是现实中不存在完全 竞争市场。二是生产要素充分利用，只能是一个不切实际的目标。三是由于信息 不完全、风险、劳动力素质和流动成本等实际条件的制约，资本和劳动力的自由 流动，往往难以充分”。

2、作为调控主体的政府失灵市场机制会出现失灵，需要政府干预(或协调)。但是，政府干预(或协 调)经济til会出现失灵，即政府失灵(也称为政府缺陷)。“为弥补市场缺陷而出现 的政府干预,在提高效率、增进平等和促进宏观经济稳定与增长方面，已取得巨 大成就，这已为战后许多市场经济国家的经济成就所证明。但是，同市场不是万 能者一样，政府也不是万能的。”政府的经济政策应政府对区域经济的调控而产 生，“区域政策实际上试图修改自由市场经济的某些空间结果，以实现两个相关 目标：经济增长和良好的社会分配”。政府失灵既包括政府干预不到位，又包括 政府干预错位，还包括政府干预不起作用。简而言之，是政府局限性所造成的后 果。一般而言，政府失灵很容易表现在以下几个方面：(1)政府运行效率低下，(2) 过度干预，(3)公共产品供应不足，(4)政府不受产权约束，(5)预算分配偏离社会 需要，(6)权力寻租。

二、区域经济关系调控主体的组成结构作为区域经济法调整对象的区 域经济关系，是指国家对区域经济活动实施管理或调节所发生的各种社会关系。

区域经济关系具有国家干预性，区域经济法对区域经济关系进行调节，也具有国 家调控性。一方面，区域经济作为国民经济的子系统，与宏观经济构成部分和整 体、局部和全局的关系;另一方面，区域经济自身又是一个有着特定功能的经济 系统，其作为一定地域范围内微观经济的集合体，和企业也是整体和个体的关系。

基于区域经济的双重地位，笔者认为，区域运行中的利益关系也是层次性的。在 第一层次上，国家从国民经济的整体利益出发，对区域经济活动实施宏观调控， 通过产业布局、战略规划和区域政策选择，引导区域经济发展服从于宏观大局;
在第二层次上，区域管理主体在国家宏观指导下，通过制定发展规划和鼓励措施 自主调节本地区经济发展，促使地区利益最大化。借鉴理论界对宏观调控法主体 的分类可把区域经济法主体分为调控主体和调控受体。由上述论述可知，区域经 济法的调整对象具有二元结构性，进而决定了区域经济法的调控主体也具有二元 性，即在宏观层面上的调控主体是国家，而在中观层面上的调控主体主要是地方 各级政府部门。

(一)区域经济关系宏观调控主体法的一切制度安排都是通过确认法 律主体资格，赋予其权利和要求其®行义务，从而达到规范主体的行为，调整主 体之间发生的社会关系，使一般的社会关系上升为法律关系。法律主体，就是法 律关系的参加者，是法律关系中权利的享受者和义务的承担者。^法律部门的调 整对象决定着该部门法的法律关系的主体。经济法的调整对象对其主体体系结构 的组成具有决定意义。经济法所调整的对象是发生在社会生产与再生产领域的市场规制关系和宏观调控关系。凡是依照国家法律的规定，有权参加上述经济法律 关系，并以自己的法律行为承担一定法律后果的社会主体，均能成为经济法的主 体。经济法主体是经济法律关系构成的基本要素，是经济法律关系的直接参与者， 它既是经济权利(力)的享受者，又是经济义务的承担者。

如前所述，区域经济法宏观调控主体仅限于国家，依据国家宏观调控 职权分类可以将区域经济调控职权概括地分为决策方面的职权、执行方面的职权 和监督方面的职权。在现实生活中，国家的这些职能部门也可以相应地划分为：
调控主体的决策部门(以下简称决策部门)、执行部门和监督部门。

决策部门是指在区域经济调控过程中制定有关宏观调控的法律、法规 和规章，发布有关宏观调控的政策，以及对国民经济中的重大事项进行决策的职 能部门。我国区域经济调控的决策部门主要包括全国人民代表大会、全国人民代 表大会常委会和国务院及其某些部委和直属机构，其职能主要是依据《中华人民 共和国立法法》的相关规定制定、修改和废除有关区域经济调控的法律、法规和 部门规章，并对国民经济中的重大事项进行决策。而在区域经济调控过程中，最 重要也是最核心的环节是宏观调控主体的决策行为。全国人大及其常委会的决策 属于立法型、计划型和预算型的决策。如2000年发布的《国务院关于实施西部大 开发若干政策措施的通知》等，属于区域经济发展的政策措施。国务院部委、直 属机构的决策属于规章型、专门性和执行性的决策，如2001年8月国务院西部开 发办会同有关部门制定《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》就反映了其 执行性。目前，在国务院各部委和直属机构中，行使区域经济发展调控职能的主 要有国家发展和改革委员会、商务部、财政部、中国人民银行、国家税务总局等， 当然不限于这些部门。

执行部门是指在区域经济调控过程中对关于区域经济法律、法规、规 章和政策进行具体实施的职能部门。主要包括国务院及其部委和直属机构，如国 务院发展和改革委员会、商务部、财政部、国家税务总局、国家工商行政管理总 局、中国人民银行等。

监督部门是指在区域经济调控过程中对区域经济运行及各区域经济 调控具体职能机关的宏观调控行为进行监督、检査和预测替戒的职能部门。主要 包括中国银行业监齊管理委员会(简称银监会)、中国证券业监督管理委员会(简称 证监会)、中国保险业监锷管理委员会(简称保监会)、国务院审计署、监察部、统 计局、国有资产监督管理委员会等等，同时还包括进行司法监督的敁高人民法院 和最高人民检察院。(二)区域经济关系中观调控主体 关于中观经济之涵义，德国奥斯登堡大学教授汉斯•鲁道夫•彼德斯 (HansRudolfPeters)于本世纪70年代提出中观经济应作为国民经济独立层次加以 系统研究，他认为，中观经济是有别于宏观经济和微观经济的独立层次;中观经 济研究的出发点是部门、地区和集团;中观经济的理论范围包括经济结构理论、 集团与协会理论等;中观经济政策范围包括部门结构政策、部门结构计划、部门 工艺政策部门、原料供应政策和地区结构政策等。1131由以上定义可知区域经济 是中观经济的重要方面，而由于受我国现行立法体制的限制，在中观经济层次的 许多领域,缺乏相应的法律机制。法律调整中强调中观经济调控法的独立价值， 既是对我国经济法结构理论的完善，也是对我国区域经济管理体制的法制重塑。

根据对区域经济关系结构的解析，中观调控法的调整对象应当限定为 区域经济的内部管理关系，即区域经济管理主体(地方政府)自主调控本地区经济 活动之关系，其规范的重点也应当主要是作为调控者的地方政府的行为。作为中 观调控主体的地方政府亦有其相应的决策、执行和监督部门，各部门相互配合、 分工合作。同时,地方政府又集多重身份于一身，既要屐行行政管理职能，又要 履行经济管理及监督职能，同时，地方政府还在不同的场合以经济实体的身份参 与经济法律关系。多重身份及本身具有的与整体利益相比更加注重追求局部利益 的属性决定了地方政府依法规范进行中观调控的难度和必要性。然而长期以来， 我国地方经济立法中用来规制市场主体的立法和用来规范行政管理主体的立法， 始终处于比例严重失衡的状态，地方政府的管理行为始终缺乏有效的法律规范， 其行为之不规范亦无法得到矫正和扭转。中观经济调控法的价值和作用在此得以 彰显，其通过为区域管理主体设定具体的包括行为原则、决策程序、管理责任等 在内的一系列规范，促使其按法定的方式行使管理权限，并要求其经济政策要以 公开立法的形式公开、稳定、连续地进行，并严格依据所制定的经济制度实施管 理。

在我国这样一个地域辽阔的国家，地区之间经济的发展极不平衡，要 求国家的宏观经济政策普遍适应这种复杂的地区差异，实现直接、有效的调整是 不切合实际的，其应当主要从战略布局、远景规划方面加以把握，而将具体和补 充的权力留给区域自身。此外，中观经济调控法对于宏观经济调控法还起着创新 和补充的作用。对于某些具有创新意义但又尚未成熟的经济制度，可以先通过地 区立法，在局部地区加以实践，时机成熟即可在全国范围内普通实施;另一方面， 在不违反宪法和法律原则的前提下，国家要通过地方一级的立法(如省级立法、特区立法、民族自治地区立法)，下放必要的宏观经济调控权和市场规制权,使欠 发达地区从本地的实践出发，制定有利于地区经济振兴的特别法律，从中获得特 殊的利益。

三、区域经济关系宏观调控主体与中观调控主体的分立现状 在区域经济的法律调整中，在宏观一中观一微观的传导机制下，宏观 经济调控法和中观经济调控法是紧密关联、一脉相承的法律制度体系，“在传导 机制制约下，宏观政策通过中观协调，引导微观经济行为，首先实现一个区域(中 观)的经济协调运行，进而形成全国协调的经济运行的活动，其中间目标则是区 域经济目标^在区域经济的法律调整中，宏观调控法和中观调控法的关系主要表 现为:宏观凋控法是中观调控法的指导。在区域经济的法律调整中，宏观调控法 居于主导地位，其对于中观经济立法具有指导意义。宏观调控法旨在以法制促进 国民经济的宏观协调和区域经济的共同发展，中观经济调控法则在于维护和促进 局部地区的协调发展。而宏观经济并不是区域经济单位的简单相加，区域经济的 发展状况必须放在宏观经济整体运行状况的大背景下加以评判，较之于区域经济 的局部协调，宏观经济协调显然更有意义。整体利益高于局部利益，局部利益要 服从于整体利益，系统论的基本立场决定了中观经济调控立法必然要以宏观经济 调控法为指导，接受其制约和引导。而作为区域宏观调控主体的国家和中观调控 主体的地方政府在制定和实施区域政策时也应分工合作，相互配合。而现实中两 主体的职权是分离的，表现为：
(一)中央与地方政府之间事权划分不明确 在区域经济发展中，中央和地方政府的事权划分对区域经济发展起着 重要作用。但是由于我国政治体制改革落后于经济体制改革，政府经济行为中的 政治色彩浓厚，反映在区域管理行为上，就是区域管理中经济目标乃至政治标至 上。虽然中央政府意识到加强区域经济管理的重要性，并出台了不少战略措施来 解决这一问题，但是由于没有明确的区域管理指导思想与目标，严重影响了国家 区域管理的效果。虽然国家提出了促进区域协调发展的总体目标，但是对于协调 发展的内涵以及在这一总体目标实现过程中不同具体目标的主次关系认识不淸 楚。在经济目标、社会目标、政治目标和生态B标产生矛盾时，不知该如何处理。

中央政府实行了放权让利的行政体制改革，把部分权力下放给地方。但是，在分 权过程中由于缺乏有效的管理和调控区域经济的手段,没有相应的约束监督体系 来规范地方政府的行为，造成了区域经济发展秩序的混乱。在改革中，实行财政 承包责任制有利于扩大地方自主权、调动地区发展经济的积极性，但未提供保证地方自主权正确行使的约束机制。财权划分与事权划分不配套，在事权划分不明 的情况下，各级政府基于自身利益的考虑往往上争下压，上下级彼此间越俎代庖。

(二)地方政府职能定位不合理 在区域经济发展中，由于地方政府作为理性的“经济人”，以追求地方 利益为目标，往往具备个体理性而忽视集体理性，而且由于相关制度供给不足， 不可避免地产生了地方政府间在追求各自利益最大化时的矛盾与冲突，从而导致 利益主体之间合作的失败，进而陷人利益博弈的“囚徒困境”。在本该无条件执行 中央政府宏观经济决策的地方，地方政府往往从自身所处地区的狭隘的局部利益 出发，有时甚至是从国有地方经济的更狭隘的局部利益出发，借口地方济特别是 国有地方经济的特殊性，在政策导向和利益向上向地方经济特别是国有地方经济 倾斜，忽略了全社会的整体利益和宏观经济效益，对于中央决策软磨硬泡，“修 改补充”，“变通细化”，乃至“有令不行，有令不止”。地方政府间往往通过地方 经济立法，人为地设定市场进入瘅碍，与外地幵展恶性竞争;行政执法中纵容地 方经济违法行为。由于政府集行政管理权和经济调节权于一身，也就是说，政府 既充当评判区域经济发展的“裁判员”，同时也是推动区域经济发展的“运动员”。

这种双重身份很容易造成区域管理权力运用的紊乱。

四、区域经济法宏观调控主体与中观调控主体的良性互动及实现途径 如上文所述，区域经济的中观立法接受宏观调控立法的制约和引导， 我们可以说区域经济的宏观调控主体和中观调控主体应分工合作，实现良性互动。

分工合作不仅表现在两主体之间，在同一组成部门的各中央国家机关和地方国家 机关之间同样存在着分工协作的关系，而且它们之间的分工问题显得尤为重要， 应严格按照合理、科学、讲求效率的原则进行。上述政府自身的行政管理权与经 济调控权界限不明，中央与地方政府之间的事权划分不明确的现状表明要合理划 分中央和地方对区域经济发展的调控权限和职权职责，明确财权和事权的分配。

我国是一个人口众多、区域经济悬殊的发展中大国，根据国情及上述 对区域经济法调控主体的结构性解析，应先从以下两个方面完善区域经济政策体 制，以为区域经济法调控主体制度完善提供法律保障。首先，为了缩小区域经济 发展差距、实现区域协调发展，应当在重视区域开发的同时，以法律形式促进欠 发达地区的发展，在落后地区的开发立法上，建立以一个基本法为主、辅以众多 单行法的体系。其次，要依法设立专门的区域经济开发管理机构。要使区域经济 政策取得较好的成效，很大程度上依赖于在中央政府内有专门的协凋机构及严密的实施计划。因此，需要以立法形式，建立专门的区域经济政策管理机构，确立 区域经济政策的目标体系、适用的区域范围、政策工具、奖惩措施、规定各级区 域利益主体的权责范围等一系列保证政策有效执行的法律。构建权威的法律法规 体系对区域政策的制定和实施提供有效保障。同时成立区域经济政策和规划实施 的评价和监督机制与机构,使得政策和规划的实施收到预期的效果。

“只有建立在法律基础上的宏观调控才能像法律制定一样集思广益、 富有理性,从而更能认识、体现客观经济规律的要求，更好地进行宏观调控在宏 观调控法的范围内，我们认识作为调控主体的国家及其上述相应的职能部门时， 有必要改变传统的，仅将其视为权力;主体的观念，而应将其定性为权利人和义 务人、职权人与职责人的统一体。唯有如此，才能改变长期以来形成的具体宏观 调控职能机关及其工作人员争权、滥权、以权谋私，受调控主体畏权、媚权、消 极抗权的格局。确立调控主体作为权利义务统一体的法律地位，既实现了调控主 体权与利的有机结合，又体现了权利与义务、职权与职责的对应统一，这是充分 发挥调控主体主观能动性的需要，同时也是将国家调控行为纳入法治化轨道的需 要。