存款保险机构是谁 [国外存款保险机构风险处置特点对我国的启示]

国外存款保险机构风险处置特点对我国的启示

宏观审慎监管制度是在危机发生前对金融系统的运行实施监督，形成风险隔离的 安全网;最后贷款人制度是银行业金融机构在出现风险时，中央银行通过再贷款 的方式为目标银行注入流动性，帮助该银行渡过难关;存款保险制度是在危机发 生后，对投保存款保险的问题银行进行破产清算，即在保证安全的前提下，通过 市场化方式完成对问题银行的经济援助、破产退出、收购兼并等处置工作。从我 国的实际情况来看，宏观审慎监管制度和最后贷款人制度已经发展成熟，而存款 保险制度在我国尚属新鲜事物，经长期研究后，已经确定设立存款保险制度的基 本路径。2015 年3 月，国务院正式颁布了《存款保险条例》，对存款保险制度 的运行有了较为详细的规定。现在需要关注的是如何有效发挥存款保险制的预期 作用，其中一个值得关注的功能就是存款保险制度的风险处置功能。虽然《存款 保险条例》针对风险处置做出了相关规定，并确定了存款保险机构的风险处置地 位，但由于存款保险机构初设，对具体的风险处置细节还缺少相关经验，因此， 存款保险制度对问题银行的处置机制仍需大量的探索和借鉴。西方金融发达国家 的存款保险制度已经发展成熟，积累了大量的宝贵经验，本论文通过比较不同国 家存款保险制度风险处置模式的特点，并着重分析美国联邦存款保险公司 (Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC)的救助和处置机制，为我国存款保 险制度的风险处置提供借鉴。

一、美国存款保险制度的风险处置模式 美国的存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC)设立于 1934 年，主要的工作任务包括三点：一是为存款提供保险;二是检查和监管金融 机构，维护金融机构的安全和稳定，并保护消费者权益;三是接管破产的银行业 金融机构。本研究主要关注FDIC 的风险处置，即对问题银行的接管。《美国银 行法》规定：FDIC 没有关闭任何一家银行的权利，需要在货币监理局或者州政 府的银行监管机构宣布银行破产后，FDIC 才能接入风险处置，采取补救措施。

FDIC 是代表债权人充当问题银行的资产托管人，其主要工作是保护储户利益， 其他债权人不能获得优先受偿权。接管问题银行是FDIC 发挥风险处置作用，维 护金融体系问题的关键环节。FDIC 的风险处置模式主要包括以下五种：
(一)直接偿付模式 所谓直接偿付是指FDIC 直接向保险银行的储户支付存款，具体规定是在FDIC 清算破产银行时，在法律规定的存款赔付上限内，储户可以获得全额赔偿， 而超出上限的部分，需经破产清算后，再按比例偿付存款损失。采用直接偿付模 式一般是问题银行的规模较小或者难以找到一个问题银行的接收者，或者说对问 题银行进行清算、关闭、撤销等方式已经是风险处置的最低成本，在这些情况下， FDIC 有能力或者不得不采取存款直接偿付模式处置问题银行的存款债务。直接 偿付意味着问题银行要彻底退出市场，FDIC 将接管问题银行全部的资产和负债， 并负责具体的清算工作。

(二)存款转移模式 存款保险转移又称修正赔偿法，是指由其他银行通过竞标的方式获得受保 护存款，并代替FDIC 偿付问题银行存款中受到保险保护的最高限额部分，超出 最高限额的存款由FDIC 对问题银行的资产进行估值，以估值结果为参照案例比 例偿付，如果估算与实际出现偏差，则以实际清算价值为准。选择该模式偿付存 款，一方面可以降低FDIC 处置问题资产的成本;另一方面，接受转移存款的银行 也可以通过该渠道获得更多的客户。存款转移模式是直接偿付的特殊形式，该方 式在FDIC 的风险处置过程中并不常用，但当商业银行出现问题并且在现有的制 度下很难找到有效的解决方案时，存款转移是一个可供选择的直接偿付方案。

(三)收购承接模式 收购是指通过竞标的方式找到一家健康的银行，使该银行在FDIC 的协助 下收购问题银行全部或部分核心资产。承接是指健康银行在收购问题银行后要承 担问题银行的全部或者部分负债。未能被收购或承接的资产或负债，有FDIC 负 责清算和偿付。收购承接模式是FDIC 处置问题银行最常用的方式，一般情况下 选择该模式是因为被处置的问题银行规模较大，通过收购承接来处理风险，可以 不用终止问题银行业务，在维持银行体系稳定运行的情况下，提高了对问题银行 的处置效率。收购承接模式的主要优点有三方面：一是通过平稳的方式保护了储 户的利益，避免储户得到存款赔偿后再去寻找新的银行;二是节约了FDIC 的尽职 调查时间，缩短了问题银行的风险处置周期;三是收购承接的处置成本比直接偿 付要低，可以有效提高问题银行的处置效率。不足之处在于，资产方面，收购或 者承接的银行要接受问题银行大量的不良资产，导致其自身的绩效水平下降;负 债方面，收购或承接的银行可能会因为没有部份没有保险的存款而蒙受损失。此 外，寻找接管人的过程中，FDIC 将要为问题银行的持续经营提供支持，这将加 大FDIC 的现金开支。(四)过渡银行模式 过渡银行模式的实现由两种渠道，一种是FDIC 可以成立搭桥银行来接受 问题银行的资产和负债;另一种是将问题银行重组为股份制银行。无论采取哪种 方式，过渡银行的存活期一般为两年，特殊情况可以延长一年;过渡银行的董事 会由FDIC 组建;过渡银行运行过程中FDIC 可以提供必要的资金援助，维持过渡 银行的正常运转。选择过渡银行模式可以削减处置问题银行的成本，但一般是由 于问题银行缺少接手的下家而采取的权宜之计。过渡银行的优点主要有四个方 面: 一是为FDIC 进入实质处置阶段赢得了时间;二是为各方面有意向接管问题 银行的机构提供了价值评估时间，以便提供更为合理的报价;三是保留了问题银 行的特许经营权;四是可以保证问题银行继续为客户提供服务。不足之处主要有 两方面：一方面是加重FDIC 的负担，FDIC 不仅要承担过渡银行的经营，还要 在后期完成两个银行(问题银行和过渡银行)的退出工作，并且在过渡期很难雇佣 到核心雇员;另一方面是在过渡银行经营期限内，问题银行的经营可能会持续恶 化，导致优质客户不断流失，使问题银行的市场价值大幅下跌，降低了问题银行 的风险处置效率。

(五)金融援助模式 金融援助是问题银行濒临破产清算时，FDIC 通过信贷、存款、资产认购、 债务承接等方式向目标银行注入流动性，使问题银行免于关闭。FDIC 不经常使 用金融援助模式处置问题银行，启用金融援助模式一般是由于问题银行对该地区 的服务十分重要，或者问题银行的倒闭会影响整个金融体系的稳定性。根据FDIC 官方网站统计数据，2000~2014 年的15 年间，535 家问题银行的处置中只有13 家采用了金融援助模式，而且都发生在2008~2009 年的金融危机时期。

与FDIC 风险处置模式类似的是韩国存款保险公司(KoreaDeposit Insurance Corporation，KDIC)，KDIC 有独立的风险处置权，且处置方式主要包 括直接偿付与金融救助，具体的处置方式与FDIC 类似。此外，金融危机时期FDIC 又创新了处置问题银行的模式，主要包括：第一，银行有毒资产清理计划，通过 私人资本与政府资源相结合的方式清理没有暴露危机银行的资产负债表;第二， 临时流动性担保计划，FDIC 通过交易账户担保子计划和债务担保子计划，实现 对非生息交易账户和银行间市场的高级无担保债券提供担保，将FDIC 的业务范 围扩大到非存款类债务;第三，风险处置范围延伸至银行控股公司，2010 年颁布 的《维护金融稳定法案》中明确：FDIC 应在复杂的银行控股公司倒闭时负责相 关的处置工作。二、日本存款保险制度的风险处置模式 日本的存款保险机构成立于1971 年，但在日本主银行制度框架下银行可 以获得特许权价值②，银行有能力控制风险也愿意控制风险。这种格局下，日本 的存款保险制度设立后长时间未能发挥风险处置作用，直至1992 年三和银行兼 并东阳信用金库时，存款保险制度才开始发挥作用，真正参与到破产银行的处置。

总体来看，日本存款保险制度处理问题银行风险主要包括四条途径：第一，由日 本的金融厅委派金融理财人接管问题银行，金融理财人的任期为1 年，主要任务 是在任期内帮助问题银行找到接管银行;第二，如果金融理财人不能在任期内找 到接管银行，则需要组建过渡银行，由过渡银行帮助问题银行寻找接管人，过渡 银行的存活期为2 年;第三，如果金融理财人接管和过渡银行托管都不能找到合 适的接管银行，则会对破产银行进行清算;第四，如果金融市场内出现系统性风 险，则需要内阁大臣召开特别金融处会议，决定对银行业实施注资计划，并根据 情况对问题银行进行特殊援助，包括成立特别危机管理银行使问题银行临时国有 化。在这四个问题银行的处置流程中，政府机构扮演重要角色，日本存款保险公 司(Deposit Insurance Corporation of Japan，DICJ)在整个流程中处于衔接的角色， DICJ 可以充当金融理财人，可以通过保险金的赔付提供资金援助，还可以参与 问题银行国有化等。总体来看，日本处置问题银行以政府为主导，DICJ 处于协 助和配合的角色。一方面是DICJ 努力为问题银行寻找接管人;另一方面是政府及 国有资本在问题银行的处置中扮演重要角色。

三、英国存款保险制度的风险处置模式 英国的存款保险机构设立于2001 年，被称之为金融服务补偿计划 (Financial Services Compensation Scheme，FSCS)，是根据《金融市场与服务法案》 由英国金融监管局建立。区别于美国存款保险的风险处置，与日本问题银行的处 置模式类似，FSCS 在处置问题银行时不处于主导作用，而是衔接配合政府部门 的处置工作，在英国主要银行破产清算的机构是英格兰银行(英国的中央银行)、 财政部和金融服务局。国际金融危机后，英国出台了《2009 银行法》引入专门 处理银行破产问题的特别处理机制，具体内容分为三个部分：
(一)稳定化措施 稳定化措施实质上是问题银行进入破产的司法程序后的预先处置方案，采 用该方案的前提是金融服务局认定问题银行不满足或者有可能不满足《2009 银行法》的金融监管条件。稳定化措施主要的模式包括三种：一是私人机构接管， 即由英格兰银行负责将问题银行的全部或者是部分业务出售转让(包括资产转让 和股权转让两种方式)给其他市场化运营的金融机构;二是设置过桥银行，即由英 格兰银行的子公司收购问题银行的部分或全部业务;三是临时国有化，即由财政 部出面将问题银行国有化。

(二)银行破产清算 在英国有权申请银行破产清算指令的机构是英格兰银行、金融服务局以及 国务大臣，申请的基本条件是申请破产机构的存款在FSCS 的保护范围内。此外， 申请破产的理由还包括：一是清偿能力不达标，清偿债务不力或者即将无力清偿 债务;二是符合公众利益，即银行的破产清算对社会公众有利;三是保证清算公平， 即银行的清算不会出现利益输送、恶意转让等违背市场公平的问题。

(三)问题银行管理 问题银行管理实质上是针对问题银行被私人机构或者过桥银行收购后剩 余的部分，该部分也被称之为剩余银行。问题银行管理程序的启动只能由英格兰 银行发起，依据是已经确定对问题银行实施资产转让，并且认定资产转让后的剩 余银行无力清偿债务，法院根据申请情况发出指令，指定剩余银行的接管人。

与DICJ 在问题银行处置流程中所扮演的角色类似，FSCS的主要作用是分 担处置问题银行的成本、资金援助、信息收集等。成本分担是问题银行在无力偿 还债务时，财政部将采取稳定化措施，由FSCS 偿付部分债权(FSCS 的资金来源 包括保费收入、应急基金和资金借贷);资金援助主要指FSCS 偿付给存款人的保 险资金;信息收集是指FSCS 有权向英格兰银行或问题银行获得相关的信息以便 确定赔付金额。

四、对我国的借鉴意义和启示 综合来看，美国、日本和英国的存款保险制度项下的风险处置模式各有特 色，并且都在金融业处于危机的时期发挥了不同的作用。从存款保险制度本身来 看，FDIC 更加独立，所拥有的风险处置权限最大，而DICJ 和FSCS 对于问题 银行的处置权限较小，更多的是衔接和配合有关的政府部门间接发挥风险处置作 用。FDIC 拥有全方位处置权的优势在于在问题银行风险爆发的事前、事中和事 后的整个流程中，FDIC 都有监管、援助、处置等权利，这样在风险处置过程中FDIC 对情况有充分的掌握，在处置过程中减少第三方介入的代理成本，有助于 提高风险处置的效率;但问题在于FDIC 独立承担问题银行的风险处置会因为问 题银行数量多、规模大而加重负担，严重时FDIC 可能会因为资金缺口面临破产 风险。DICJ 和FSCS 还不是完全的市场化处置机制，对问题银行的处置没有独 立的决定权，只能间接参与。就参与处置问题银行程度来说DICJ 要强于FSCS， 但二者都是政府指导市场的处置模式，其优点是能在维护金融稳定和保护存款人 利益③之间寻找一个相对平衡点，即由存款保险机构负责赔付存款人的保险资金， 政府负责处置问题银行维持金融体系稳定;不足之处在于政府的保护将会使存款 保险制度形同虚设，推高风险处置成本，增加金融机构的惰性，导致隐形存款保 险制度的借尸还魂。

存款保险制度是保证国家金融安全必不可少的稳定机制，但不同国家存款 保险的运行机理存在差异。从风险处置角度出发，我国存款保险制度初建，尚不 具备问题银行处置的经验，而金融发达国家存款保险机构处置风险方式各有所长， 从处置效果和经验来看，FDIC 成立最早处置的问题银行最多，因此最有借鉴意 义;从金融体系机构来看，日本与我国最相似，都是银行导向性市场结构;从法律 法规来看，英国处置问题银行的法律结构与我国相同，英国适用于《2009 银行 法》与《公司和个人破产法》;我国适用于《商业银行法》与《企业破产法》。

总体来看，国外成熟的经验对我国都具备借鉴意义，我国在进行存款保险制度及 问题银行处置的顶层设计时，不应全盘照搬某个国家的特定模式，而是应该充分 考虑我国实际情况，综合借鉴其他国家的操作模式，建立符合我国实际情况的存 款保险风险处置机制。

本研究认为：要以存款保险制度为核心建立问题银行的市场化退出体系， 应该在正确认识我国问题银行市场退出所存在的各种问题的基础上，设置合理的 问题银行退出机制。存款保险机构处置问题银行风险，并引导其退出市场途径主 要包括两条：
一是直接理赔或者通过多种渠道寻找问题银行的接管人，如遇到重大的系 统性风险危机则需要通过行政指令组建特别危机管理机构，配合存款保险机构处 置问题银行，缓冲存款保险机构的压力，避免商业银行倒闭给经济社会带来过大 的市场冲击。二是对没有接管人的问题银行或者是接管后剩下的银行资产(剩余 资产)进行破产清算。

通过这两条路径总结构建存款保险制度下问题银行市场退出机制的政策 措施：一是努力通过平稳的方式(如重组、接管等)将问题银行退出市场，尤其是针对大而不倒的机构，并确保通过该模式处置问题银行风险的成本要低于直接偿 付模式，提高风险处置效率;二是通过委托- 代理方式由过渡机构或者特别危机管 理机构(这两类机构可以由具备成熟风险处置经验的金融资产管理公司或其他商 业银行来承担)寻找接管人，控制存款保险制度的固有风险，降低问题银行退出 市场的成本的同时，克服过渡经营期的各种困难，避免问题银行的市场价值大幅 下滑;三是建立存款保险机构处置问题银行以及问题银行退出市场的特别法规和 条例，使存款保险制度项下的问题银行市场退出行为有法可依;四是根据西方金 融发达国家的先进经验总结的问题银行市场退出路径，建议按照识别接管处置退 出的流程建立问题银行的风险处置机制和市场退出制度。