【构建有效的行政权力制约机制】

构建有效的行政权力制约机制

关键词：行政权力，制约，问题，途径 在国家权力的长期发展演变过程中，逐渐形成了决定权、执行权（包 括行政权和审判权）等不同形式的权力，其中行政权力是最活跃、最富有渗透性、 最直接作用于社会生活的权力。随着社会的发展，政府的行政权力已越出行政领 域，逐渐渗透到立法和司法领域。在当今社会生活中，人们都以不同的方式、在 不同的程度上与政府发生着这样或那样的联系。可以说，一个人“从摇篮到坟墓”， 几乎没有一天不受到行政权力的影响。为了使行政权力在预定的轨道上正当运行， 有效地防止和减少权力负效应的发生，就必须建立起多主体、多层次、全过程的 监督制约机制，使各种监督在空间上并存、时间上继起、功能上互补。

一、我国行政权力制约中存在的主要问题 行政权力制约的目的在于：约束行政权力运行过程，监控行政权力运 行效益，防止和纠正行政权力运行过程中出现的偏误与紊乱，解决代议制民主政 治中“少数人行使管理权与多数人的民主权利实现”之间的矛盾，确保政治、社会 的稳定。其功能主要有以下四个方面：一是对权力正常运行的保障和导向作用。

二是对权力偏离轨道的防范和矫正作用。三是对权力行使者的惩戒和教育作用。

四是对政治、社会稳定的促进和推动作用。

行政权力制约之所以具有上述功能，是由其内在的本质要求所决定的。

换言之，行政权力制约机制只有符合其内在的本质要求，才能在运行中正常发挥 作用，达到预期的目的。对于什么是有效的行政权力制约机制，人们有着不同的 认识。但总的来看，一个科学、有效的行政权力制约机制，大都具有下列特征或 标志：一是监督制约主体多元，分工明确——在空间上并存；
二是监督制约形式 多样，相互衔接——在时间上继起；
三是监督制约规范完备，程序严密——在实 践中可行；
四是监督制约结构合理，配置科学——在功能上互补。

目前，从总的情况来看，我国已初步建立了多主体、多层次、全方位的行政权力制约体系，对促进各级政府依法行政和防止权力腐败发挥了积极的作 用。但是，由于种种原因，现行的行政权力制约机制还存在着一些明显的问题， 在一定程度上影响着其威力和效能的充分发挥。

问题之一：监督制约主体受制于监督制约客体，缺乏必要的独立性与 应有的权威性。监督制约机构必须保持相对的独立，其地位应当高于监督制约客 体或者至少与监督制约客体平等，这是实施有效制约的最基本的前提条件。然而， 现阶段，我国的行政监察、审计和行政复议机构均存在于行政机关内部。首先， 在领导体制上，这些机构一般都受上级业务部门和同级政府的双重领导，并以“块 块”领导为主。其次，在干部配备上，专门监督机构的主要负责人，不是由同级 行政机关的领导成员兼任，就是由同级党委或行政机关任命。再次，监督机构的 人员编制、经费开支等，也都掌握在同级行政机关的手里。此外，各级人民法院 也在经费等方面程度不同地存在着对行政机关的依赖。在这种情况下，监督制约 主体因缺乏独立性和权威性，难以正常发挥其自己的职能，显得软弱无力。

问题之二：不同的监督制约系统之间职能交叉重复，职责权限不清。

我国现行的行政权力制约体系，包括政党监督、权力机关监督、行政机关监督、 司法机关监督和人民群众的监督等。主体广泛，本来是件好事，可是，由于职责 权限不清，缺乏必要的沟通和协调，不仅没有形成“合力”，而且还出现了一些不 该出现的问题。例如，有的问题多方插手，几路兵马一齐“兴师问罪”，长期纠缠 不清，弄得发案单位应接不暇，无所适从；
而有的问题却又无人过问，出现“监 督空白”，或者几个监督部门相互“踢皮球”，最后不了了之。上述问题的存在， 不仅严重影响了监督制约机构的威信，也大大弱化了我国行政权力制约机制的整 体效能。

问题之三：权力监督与制约方面的法规不完备，缺乏系统性和可操作 性。科学、有效的监督应当是硬性监督，即有明确的监督标准、合理的监督方式、 严密的监督程序，以法律法规为依据，并处处受法律法规的保障和约束。可是， 目前我国制约行政权力所需要的法律规范还很不完备，这主要表现在两个方面：
一是缺乏明确的监督标准，难以准确判断和及时纠正行政机关的违法或不当行政 行为；
二是缺乏具体的实施细则，在监督制约实践中难以操作。

问题之四：政务公开的透明度不高，信息不灵，影响监督制约活动的 及时性和准确性。实行公开原则，是无产阶级政党的先进性和社会主义国家政权 的人民性所决定的，同时也是监督制约活动富有成效的前提条件。政治参与要求 接收一般的特殊的信息，那些获得这种信息的人，即在效应和心理上更多介入的人，就更有可能参与政治。反之，那些没有得到这种信息的人，则无动于衷，缺 乏心理上的介入。因此，也就很少有可能参与政治生活。在我国现实政治生活中， 由于国家机密的范围过宽，很多应当让人民知道的情况没有公开，再加上一些单 位和个人以保密为借口限制政务公开，拒绝接受广大人民群众的监督。这就给人 民参与政治监督、制约行政权力造成了一定的困难，严重影响了其威力和效能的 充分发挥。

问题之五：监督意识淡薄，行政权力制约缺乏良好的思想条件。监督 意识包括两个方面：一是监督主体积极参与监督的意识；
二是监督客体自觉接受 监督的意识。中国经历了两千多年的封建专制，封建主义思想的残余比较严重， 再加上人民监督在“文革”期间一度被扭曲所带来的消极影响，导致不少人政治冷 漠，缺乏民主意识、权利意识和监督意识。其主要表现是：相当多的公民存在着 “官贵民贱”、“民不管官”的传统观念，不愿监督和不敢监督各级政府及其工作人 员。多数人政治参与意识不强，只有当自身利益受到侵害才投诉，甚至有的人至 今还 “屈死不告状”；
一些政府工作人员没有弄清权力的真正来源，在工作中只 对上级领导负责，而不愿意接受人民群众的监督。对于群众来信来访反映的问题， 相互扯皮推诿，使问题长期得不到解决，甚至打击报复监督者的事情也时有发生。

二、强化行政权力制约机制的有效途径 行政权力制约体系是一个复杂的结构，其中，既有专门国家机关的监 督制约，又有公民个人或组织的监督制约；
既有来自政府系统内部的同体制约， 又有来自政府系统外部的异体制约；
既有事前监督，又有事中监督和事后监督。

要使行政权力制约真正发挥作用，必须整合现有的监督资源，做到分工明确，配 置合理，相互衔接，协调有效。

（一） 实现“五个结合” 行政权力制约机制是由若干个监督主体和多种监督手段构成的整体， 为了使它们在实施监督制约的过程中形成“合力”，必须对现有的监督资源进行整 合，实现“五个结合”。

⒈系统内的自我监督与系统间的交互监督相结合 用系统的观点来考察，行政权力制约体系由两个系统组成：一个是政 府系统内部的自我监督，另一个是系统之间的交互监督。所谓政府系统内的自我监督，即通常所说的“同体监督”，是指来自政府系统内部的监督制约，如来自行 政机关内部的行政复议、行政监察以及上级行政机关对下级行政机关的监督制约 等。所谓系统间的交互监督，即通常所说的“异体监督”，是指来自政府系统外部 的监督制约，如来自国家立法机关和司法机关的监督制约等。

系统内的自我监 督来自政府内部，其最大特点是监督的主体和客体都存在于同一个系统之 中，有利于提高行政效率，缺点是监督主体与监督客体存在着或多或少的联系， 有时候甚至监督主体受制于监督客体，因而缺乏公正性和权威性。系统间的交互 监督来自政府系统之外，监督主体与监督客体之间没有任何隶属关系，地位比较 超脱，因而能够有效地控制行政权力，缺点是不能像内部监督那样及时地发现和 解决问题，具有时间上的滞后性。从上面的比较可以看出，这两种监督系统各有 其优点，亦有其不足，必须相互配合，相互补充。

⒉国家监督与社会监督相结合 如果以监督主体为标准，可以将整个行政权力制约体系划分为国家监 督和社会监督。国家监督又称“直接产生法律效力的监督”，是指国家权力机关、 国家司法机关和国家行政机关依法对行政机关及其工作人员行使行政职权的行 为实施的监督；
社会监督又称“间接产生法律效力的监督”，是指人民群众通过社 会团体、群众组织、新闻传媒和来信来访等多种途径，对行政机关及其工作人员 实施的监督。它主要包括政协和民主党派的监督，工会、共青团、工会等群众组 织的监督，村民委员会、居民委员会等基层自治组织以及报刊、广播、电视、网 站的监督等。

国家监督与社会监督是两个既有联系又有区别的监督系统。二者的主 要区别在于：前者可以依照一定的法定程序，主动地采取或者应公民、组织的请 求采取具有法律效力的监督措施，如撤销违法的行政行为，对违法乱纪的公务员 科以行政处分或给予其他相应的制裁，从而产生实际的法律效果。后者虽然有权 对行政机关及其工作人员进行监督，但却不能对其监督对象作出直接产生法律效 力的监督行为，而只能通过批评、建议、申诉、控告、检举等形式，引起有权国 家机关的注意，使之采取能产生法律效力的措施，从而达到监督的目的。由此可 见，以人民群众为主体的社会监督是整个监督制约体系的基础，它可以为国家监 督提供有关信息，启动有关国家机关的监督活动；
以专门监督机关为主体的国家 监督则是整个监督制约的主干，可以将人民群众的监督落到实处，以实现监督制约的目的。

⒊自上而下的监督与自下而上的监督相结合 民主的监督是双向的，既有自上而下的下行监督，又有自下而上的上 行监督。以政府系统内部的监督为例，上、下级行政机关之间是一种相互监督的 制约关系，不仅上级领导机关可以监督下级行政机关及其工作人员，而且下级行 政机关也可以反过来监督上级领导机关和有关领导人。从目前我国行政系统内部 的监督来看，自上而下的下行监督比较容易实现，也较为有力，而自下而上的上 行监督则相对比较薄弱。在这种情况下，对下基本上做到了“无所不纠”，对上则 普遍存在着“弱监”、 “虚监”、“失监”甚至“禁监”的现象，致使一些该纠正的问题 得不到及时纠正。只有逐步将自上而下的单向监督模式，转变为自上而下和自下 而上相结合的双向监督模式，才能有效地避免或减少决策失误和权力滥用，保证 行政权力运行的合法性、合理性。

目前，不少人都把人民群众的监督称之为“自下而上的监督”，这是不 妥当的。其理由如下：其一，把群众监督称为“自下而上的监督”，混淆了群众监 督与其他监督形式的区别。在权力监督制约体系中，权力机关的监督、行政机关 的监督、司法机关的监督和人民群众的监督都是相对独立的监督系统，彼此之间 并没有隶属关系。在这种情况下，所谓“自上而下的监督”或“自下而上的监督”， 应当专指某一个监督系统而言。例如，在行政机关系统内部，上级行政机关对下 级行政机关的监督是“自上而下的监督”，而下级行政机关对上级行政机关的监督 则是“自下而上的监督”。在我国，人民群众的监督不仅渗透在其他监督形式之中， 而且还自成一个独立的监督系统。因此，不能把不同的监督系统人为地混在一起， 将群众监督说成是“自下而上的监督”。第二，把群众监督称为“自下而上的监督” 颠倒了“社会主人”与“社会公仆”的关系。在实行民主政治的国家里，人民是国家 权力的实际主人，其地位是至高无上的；
而各级行政机关的工作人员则是为人民 服务的公仆，其权力来自人民的授予，对人民负责。为了保证权力的行使者始终 不渝地代表人民群众的利益，避免公共权力蜕变为私人权力，就必须设立监督机 制来充当人民主权和受托权力之间的中介，让权力的主人对委托出去的权力实行 有效的制约。这种权力拥有者对权力行使者的监督，是真正的“社会主人”对“社 会公仆”的监督，而不是什么“自下而上的监督”。

⒋合法性监督与合理性监督相结合 行政机关实施的行政行为，既要合法又要合理。与此相适应，行政权力制约的内容主要由两大部分组成，一部分是对行政行为合法性的监督，另一部 分是对行政行为合理性的监督。所谓合法性监督，主要是指监督主体对行政机关 制定行政法规、规章，发布决议、决定和命令，编制计划、规划，规定行政措施 以及其他行政行为在实体上和程序上是否合法所进行的监督。所谓合理性监督， 主要是指监督主体对行政机关实施的行政行为是否符合党和国家的现行政策，是 否符合客观规律和社会公正要求，能否产生最佳社会经济效益等问题进行的监督。

要使行政权力制约充分发挥作用，二者必须相互配合，相互补充，不可偏废。

对行政合法性的监督是行政法治原则的首要要求，任何行政行为只有 具备了合法性，才能为社会所接受而有效存在。在我国，对行政行为合法性的监 督可以通过下列渠道和方式进行：一是国家权力机关可以审查行政法规和规章， 并撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和规章；
二是上级行政机关可以审查下级 行政机关的行政管理文件和具体行政行为，撤销或变更下级行政机关违法的行政 管理文件和具体行政行为；
三是人民法院在审理行政诉讼案件中可以审查行政机 关的具体行政行为是否违法，并撤销违法的具体行政行为；
四是人民法院、人民 检察院在诉讼活动中发现行政机关及其工作人员有违法行为，可以通过司法建议 要求行政机关予以纠正和处理。五是公民个人或组织认为行政机关的行政行为违 法，可以通过申诉、控告、检举等形式，向有关国家机关反映，要求处理，还可 以通过报纸、电台、电视台等新闻媒体予以揭露，以引起有关国家机关和社会的 关注，使问题依法得到处理。

对行政行为合理性的监督是行政法治原则的深层要求。在行政管理过 程中，法律往往赋予行政机关一定的自由裁量权，这就要求行政机关在行使其行 政职权时，必须在合法的前提下选择最佳的行为方案，作到合理、恰当。目前， 我国对行政行为合理性的监督，主要有以下几种途径：一是国家权力机关听取和 审议人民政府的工作报告，审查和批准财政预算、决算，提出质询案，组织关于 特定问题的调查等；
二是上级行政机关审查、改变或撤销下级行政机关不适当的 行政管理文件和具体行政行为；
三是人民法院在审理行政诉讼案件中变更显失公 正的行政处罚行为；
四是公民个人或组织通过信访和舆论工具，对政府的各项工 作提出批评和建议等。

⒌监督权与选举权、罢免权相结合 监督制和选举制构成现代民主政治的两大支柱。在我国，人民当家作 主的权利主要是通过依法行使选举权、监督权和罢免权来实现的。就选举权、监 督权和罢免权三者之间的关系来看，选举权是基础，罢免权是保障，而监督权既是选举权的继续和补充，又是罢免权的前提和条件。一方面，离开了监督权，选 举权就难以贯彻到底，罢免权就失去了依据。另一方面，离开了选举权和罢免权， 监督权就失去了存在的基础和必要的保障，就难以落到实处，人民当家作 主也就成了一句空话。

孙中山先生曾多次谈到这个问题。他说：“民权政治的机器，至今有 了一百多年，没有改变。我们拿现在民权政治的机器来看，各国所行的民权，只 有一个选举权，这就是人民只有一个发动力，没有两个发动力。只能够把民权推 出去，不能够把民权拉回来，这好像始初的发动机一样。” 要对行政权力实行有 效的制约，人民仅有选举权是远远不够的。其结果，“选举出来的人，究竟是贤 与不肖，便没有别的权去管他。像这种情形，就是民权政治的机器不完全。”[1] 为了避免上述情况的发生，人民选出自己的代表并把权力委托出去之后，还要通 过各种途径对其进行有效的监督制约，要求他们忠实地当好人民公仆，正确对待 和使用人民赋予他们的权力。一旦发现政府工作人员滥用职权，谋取私利，损害 国家和人民的利益，就要通过行使罢免权，及时收回委托出去的权力。只有这样， 才能保证权力的行使者“只尽其能，不窃其权”，实现“政府的动作随时受人民指 挥”。

（二） 完成“四个转变” 我国行政权力制约的现状（“实然”）与行政权力有效制约的要求（“应 然”）之间存在着较大的差距。为了改变这种状况，必须采取行之有效的措施， 逐步完成以下四个方面的转变：
⒈由单纯的事后监督，转变为包括事前、事中、事后监督在内的全过 程监督 从行政权力制约的过程来看，权力监督主要由事前监督、事中监督和 事后监督这三个相互联系的环节构成。事前监督是监督主体在行政行为开始之前 实施的监督。这种监督的对象主要是行政机关的抽象行政行为，其目的是为了“防 患于未然”。事中监督是监督主体在行政行为实施过程中对行政机关及其工作人 员所进行的监督。其目的在于及时发现问题，有效地防止违法或不当行政行为的 继续存在，保护公民、法人或其他组织的合法权益免受损失或者少受损失。它既 可针对行政机关的抽象行政行为，亦可针对行政机关的具体行政行为。事后监督 是监督主体在行政行为终结之后，对行政机关及其工作人员所进行的监督。这种监督旨在对业已完成的行政行为进行全面审查，并采取必要的补救措施，使受到 违法或不当行政行为损害的合法权益得到恢复和弥补。作为事后补救措施，它适 用于任何行政行为，如国家司法机关在行政诉讼中对具体行政行为的审查，国家 权力机关对抽象行政行为的审查等。

长期以来，我们一直把行政权力制约的重点放在“查错纠偏”和“事后 惩戒”上面，偏重于行政行为结束之后的检查，而忽略了行政行为发生前的预防 和行政行为进行中的控制。各种监督主体在行使其监督权的过程中，普遍地存在 着“三多三少”的问题，即：事后审查多，日常渗透少；
监督违法乱纪多，监督决 策失误少；
查处具体案件多，全面的宏观控制少。其结果，陷入头痛医头、脚痛 医脚的被动局面，致使监督的路子越走越窄，监督的作用也越来越小。实践证明， 作为一个有效的行政权力监督制约体系，仅有事后的补救和惩戒功能是不够的， 必须由单纯的事后监督转变为包括事前、事中、事后监督在内的全过程控制。只 有这样，才能使这三个环节相互衔接，构成一个有机整体而充分发挥其预防、矫 正和补救功能。

⒉由对单一内容和一般性问题的监督，转变为对所有内容和实质性问 题的监督 为了保证行政权力在预定的轨道上运行，必须扩大监督制约的范围， 由对单一内容和一般性问题的监督，转变为对所有内容和实质性问题的监督。具 体来讲，既要监督行政机关的行政行为（对“事”的监督），又要监督公务员遵守 法纪的情况（对“人”的监督）；
既要监督具体行政行为，又要监督抽象行政行为；

既要监督行政行为的合法性，又要监督行政行为的合理性；
既要监督羁束行政行 为，又要监督自由裁量行政行为；
既要监督行政决策行为，又要监督行政执行行 为；
既要监督行政立法行为，又要监督行政执法行为和行政司法行为。总之，行 政机关及其公务员与行政职权有关的一切行为，都要纳入监督的范围，接受来自 各方面的监督和制约。

在拓宽监督范围的同时，还要在监督的“深度”上下工夫。实践告诉我 们，作为有效的监督制约机制，不能仅仅停留在表面上，局限于对行政机关实施 的具体行政行为以及公务员违法乱纪问题的监督。这就要求我们，从对一般性问 题的监督转变为对实质性问题的监督。具体来讲，有以下四个方面：一是加强宪 法监督，确保宪法的至上性和权威性；
二是加强人事任免方面的监督，将人大的 弹劾权真正落到实处；
三是加强司法监督，使行政机关的抽象行政行为和内部行 政行为进入行政诉讼渠道；
四是加强对包括行政决策在内的重大问题的监督，减少决策失误和不必要的损失。

⒊由缺乏监督规范的软性监督，转变为具有明确标准和严密程序的硬 性监督 监督主体的监督权，总是要以一定的客观依据为准绳，并通过一定的 方式和程序来实施。目前，我国的法律往往只笼统地规定了监督主体及其权力， 缺乏明确的监督标准和具体的实施细则，难以操作。在这种情况下，监督者不仅 难以准确判断和及时纠正被监督者的违法或不当行为，而且在监督过程中还容易 产生盲目性和主观随意性，出现畸轻畸重的不合理现象。由于受各种人为因素的 影响，监督弹性很大，在一定程度上影响了监督制约功能的发挥。

有效的行政权力制约体系应当是硬性监督，即具有明确的监督标准、 科学的监督方式和严密的监督程序。要从软性监督转变为硬性监督，就要加强监 督方面的立法，逐步制定和完善各项监督法规，对各种监督的权限、范围、方式 和程序等作出明确的规定，使整个监督工作有章可循。根据我国目前的情况，应 当尽快制定《公务员法》、《行政程序法》、《违宪审查法》、《人大监督法》、 《新闻监督法》、《信访举报法》等一系列法律法规，同时，还要对已有的《监 察法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律法规进行修改和完善。只有这 样，才能依法实施监督，更好地发挥监督的威力和效能。

⒋由缺乏协调和联系的“各自为战”，转变为分工负责基础上的“密切 配合” 就行政权力制约的主体来看，主要包括国家权力机关、行政机关、司 法机关以及政党、群团组织和公民个人。从原则上讲，它们之间的分工是明确的， 应当各司其职，各负其责。但在实际运行过程中，由于各监督系统职能交叉重复、 责任不清，再加上整个监督制约体系群龙无首，缺乏必要的沟通和协调，难免扯 皮推诿，造成有的案件多方插手，而有的案件却又无人过问。这不仅严重影响了 监督机构的威信，也弱化了监督制约机制的整体效能。

近年来的监督实践证明，要对强大的行政权力实行有效的制约，仅靠 某个监督系统或某种监督手段是不够的，必须发挥监督制约机制的整体效能。而 要达到这个要求，就必须做好以下三个方面的工作：一是确定监督制约机制的核 心，尽快改变目前这种监督体系群龙无首的状况。二是明确各监督系统的职责权 限，避免相互扯皮推诿，出现监督的“盲点”。三是构建监督制约机制联系的纽带，使不同的监督系统在空间上并存，功能上互补。四是处理好专门机关监督与人民 群众监督之间的关系。这样做，一方面可以扩大监督主体的范围，有效地解决专 职监督队伍力量不足的问题；
另一方面，又可以将分散的、自发的群众监督组织 起来，克服群众监督软弱无力的现状。

需要指出的是，能否有效地制约行政权力，不仅取决于监督制约机制 的完善和监督制约手段的娴熟，而且与一个国家的政治体制和文化环境有着密切 的关系。因此，为了提高行政权力制约的有效性，在整合监督制约资源的同时， 还要优化行政权力制约的经济、政治 、文化、法制环境。