价值路径_普法教育公益价值及实现路径

普法教育公益价值及实现路径

一、诊所法律教育的公益价值及其实现途径 (一)诊所法律教育的公益定位 诊所法律教育产生于美国法学院的学生为弱势的当事 人提供法律援助的过程中，［1］54－57目前国内法律诊所 的运行除了课堂内的模拟教学之外，主要教学内容也是指导 诊所学生为弱势群体提供免费的法律帮助，在这个意义上， 公益性是诊所法律教育的天然特征。在美国，促进社会正义 被认为是诊所法律教育的核心价值，［2］这一点在美国诊 所法律教育的发展过程［1］54－57中得到了充分体现。我 国开展法律诊所教育以来，在职业技能训练功能之外，其职 业道德培养、人文教育功能也是大家所推崇和强调的，［3］263－269而职业技能培训特别是职业道德培养又是在诊所 学生代理案件、亲身推动社会正义的过程中实现的，因此， 促进社会正义是诊所法律教育的基本定位。从社会效果来看， 诊所法律教育体现出明显的公益价值:免费代理弱势群体参 与法律诉讼，为社会提供公益性法律服务，维护社会公平， 促进法治的发展和社会的进步。因此，公益性是诊所法律教 育的基本特征。［4］157－158 (二)诊所法律教育公益价值的实现途径 诊所法律教育的发展历史和现实状况都体现出其公益 价值，并决定了其目标的公益性。反过来观察，通常的诊所 法律教育模式也是实现其公益价值的一般途径:一方面，为 无力支付律师费用的当事人提供法律服务，维护其合法权益， 恢复社会的正常秩序;另一方面，诊所学生在为弱势群体提 供法律帮助的过程中感受人间疾苦和社会的不公正之处，培 养其追求社会正义的信念，塑造勇于承担社会责任的公民。

那么，诊所法律教育的公益价值是否可以体现在其他方面? 答案是肯定的。在公共利益受到越来越多关注的背景下，公 益法和公益诉讼的概念正在成为我国法学研究和法律实践 的热点，［5］94－96诊所法律教育应当也可以在公益法的 实施特别是公益诉讼中发挥作用。虽然公益诉讼的理论特别 是原告的主体资格还存在比较多的争议，［6］7－17公益诉 讼的法律依据也还比较欠缺，但从公益诉讼的实践情况考察， 法律诊所的学生参与公益诉讼并不比其他主体存在更多的障碍。简单来说，参与公益诉讼、直接推动公益法的实施可 以成为实现诊所法律教育公益价值的另一条可行途径。相对 于通常的为弱势群体提供法律帮助，法律诊所参与公益诉讼 的根本特征在于直接性，即主动、直接推动公益法的实施， 保障公共利益的实现。例如，在行政机关不履行职责或不正 确履行职责时，或者特定区域人群的环境利益受到侵害时， 公民都可以作为原告提起环境公益诉讼，［7］21－25诊所 学生当然可以以公民身份成为公益诉讼的原告，主动启动诉 讼程序促使公益法律的实施。

二、公益诉讼与诊所法律教育的结合 上述思路的结论是，公益诉讼可以作为诊所法律教育的 手段，为学生提供直接参与公益法实施的机会，实现诊所法 律教育的公益价值。反过来，法律诊所也可以为公益诉讼提 供推动力量，为公益法的实施做出贡献。二者的结合可以达 到相互促进、共同发展的效果。

(一)公益诉讼与诊所法律教育结合的基础 首先，目标的一致性是公益诉讼与诊所法律教育结合的 前提条件。在我国，对公益诉讼的概念还未达成一致，［6］ 7－8但大家在界定公益诉讼时，无不以公共利益和行为的违 法性为核心，［8］63－72例如有学者将公益诉讼界定为任 何组织或个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会利益的 行为提起诉讼，由法院依法处理违法的司法活动。［9］53 －54公益诉讼的首要特征是目标的公益性，即保护公共利益、恢复受到减损的公共利益或者维护社会秩序，追求社会正义。

［8］63－72而公益目标也是诊所法律教育追求的主要目标 之一，因此，在公益目标的追求上，公益诉讼与诊所法律教 育具有一致性，这也是二者可以相互借力、共同发展的基本 前提。其次，形式的同一性是公益诉讼与诊所法律教育结合 的外在条件。诊所法律教育的教学形式虽不限于诉讼代理， 但真实案件代理是诊所法律教育的重要组成部分［10］9和 精华所在。正是通过为弱势的当事人提供法律援助、代理参 与诉讼，才能培养学生职业道德、实现正义目标，因此参与 诉讼是诊所法律教育的核心形式。而公益诉讼本身是一种诉 讼的类型，是一个通过法院的审理和判决维护公共利益的诉 讼过程，诊所学生可以参与到这个过程中实现与案件代理过 程同样的培养目标。因此，就都需要通过诉讼这一形式实现 各自的目标而言，公益诉讼具有与诊所法律教育进行整合的 形式基础。再次，主体的兼容性是公益诉讼与诊所法律教育 结合的主观条件。诊所法律教育强调学生的主体性，要求诊 所学生成为教学活动的主体并以“准律师”身份参与案件办 理。在这个过程中，学生成为教学活动和案件办理的主动参 加者，成为真正的主体而不仅是教学活动的对象。一般认为， 公益诉讼的原告可以是公民、社会团体或者检察机关等，特 别是公民在公共利益受到损害时，有权以原告身份提起诉讼。

［8］63－72那么，当公共利益受到损害时，诊所学生作为 公民以原告身份起诉将是顺利成章的。目前，虽然由于立法和现实的障碍，实践中出现的法学院师生以原告身份起诉的 案件没有得到法院受理，①但其做法还是得到了广泛认可。

同时，如果可以找到与受损公共利益的某种联系，例如居住 在污染影响范围内，那么诊所学生以原告身份提起诉讼在现 行法律框架下也是可行的。因此，公益诉讼与诊所法律教育 具有主体上的兼容性，诊所学生可以以公民身份提起公益诉 讼，同时成为公益诉讼的主体和诊所法律教育的主体，这是 公益诉讼与诊所法律教育结合的主观条件。

(二)公益诉讼与诊所法律教育结合的形式 基于上述理由，公益诉讼与诊所法律教育完全可以相互 依赖、互为手段、共同发展。具体来说，就是将法律诊所教 育与公益诉讼结合起来，在诊所学生参与公益诉讼的过程中 完成诊所教学的目标，并推动公益法律的实施、维护公共利 益。公益诉讼与诊所法律教育的结合是双向的。一方面，公 益诉讼是完成诊所法律教育的途径。在诊所学生主动提起或 者代理当事人参与公益诉讼的过程中，诊所老师进行指导或 者参与，教授学生诉讼的基本知识和基本技巧，培养学生的 职业道德和社会责任感，完成诊所教育的任务和目标。另一 方面，作为诊所法律教育组织形式的法律诊所可以成为公益 诉讼的推动者。法律诊所可以组织学生主动发现公益诉讼的 诉由，并直接以原告的身份或者支持特定当事人提起公益诉 讼，充分发挥公益诉讼解决纠纷、保护实体权利、纠正不当 行为的一般功能以及形成社会公共政策、创设或扩展权利、制约公权和促进社会变革的特殊功能［11］65－68，实现维 护公共利益的目标。公益诉讼与诊所法律教育结合的组织形 式即设立公益诉讼诊所。法律诊所是诊所法律教育的组织形 式，是由主体、制度、课程、场地等要素构成的组织体，是 实施诊所法律教育的载体。目前我国很多法学院系都设立综 合法律诊所，受理各类案件，也有法学院系按照部门法设立 了刑事法律诊所、知识产权诊所等，受理特定类型的案件。

如果以公益诉讼为办理案件的目标类型，可以设立专门的公 益诉讼诊所或者公益法律诊所，国内已经有公益法律诊所的 实践。［12］307－311当然，形式上也可以与相关的部门法 结合在部门法诊所或者直接在综合法律诊所开展公益诉讼， 具体的模式留待下文讨论。① 三、设立公益诉讼诊所的意义 设立公益诉讼诊所的意义大致可以分为两个方面:一是 价值意义，即拓宽诊所法律教育公益价值的实现途径，促进 和维护公共利益;二是操作意义，即在法律诊所教学的课程 安排等具体问题上，公益诉讼相对于其他诉讼也具有不少的 优势。具体来说，设立公益诉讼诊所的意义包括以下方面: (一)拓展诊所法律教育的公益价值 诊所法律教育的公益价值通常体现在为弱势群体提供 免费法律帮助，比较而言，公益诉讼诊所可以从以下方面拓 展诊所法律教育的公益价值:首先，直接推动公益法律的实 施，维护公共利益。代理弱势群体诉讼直接维护的是被代理人的私人利益，在恢复法律秩序和社会正义的意义上具有间 接的公益性。而公益诉讼通常较少涉及私人利益，主要以直 接维护公共利益为目标，同时也是对法律秩序和社会正义的 维护。因此，公益诉讼诊所在更全面、更直接的意义上体现 了诊所法律教育的公益价值。其次，增强诊所学生的公益意 识，塑造有责任感的公民。代理弱势群体诉讼时，诊所学生 体会到的是当事人的艰辛，再由同情而生责任感。而公益诉 讼要求学生本身对公共利益的关注和敏感性，参与公益诉讼 本身就体现了对公共利益负责的态度，从而在直接意义上塑 造有社会责任感的公民，体现诊所法律教育的公益价值。

(二)便于开拓法律诊所的案源 目前，由于社会影响力、地理位置、案件选择等各种因 素的限制，很多院校法律诊所的案件来源十分有限［13］261 －270，特别是新开设的法律诊所普遍面临案源不足的难题， 这也成为制约我国诊所法律教育发展的一个重要因素。而公 益诉讼正在成为我国法律实践的一个热点，虽然还欠缺明确 的法律依据，但公民为公共利益提起诉讼的案例已有很多， ［14］64－68并且随着立法的完善将有更大的发展空间。同 时，公益诉讼的特点在于主动性，即诊所学生可以寻找与特 定公共利益的某种联系、直接以公民身份提起诉讼，也可以 寻找利益受影响的当事人、支持其提起诉讼，从而获得案源， 这对于案源不足尤其是新开设的法律诊所完成诊所教学计 划具有重要意义。(三)更好地培养学生的主体意识 在法律诊所教学中可以明显感觉到学生的主体意识比 较普遍地存在以下问题:一是依赖心理强，习惯于听从指导 老师安排而不是主动完成工作;二是自我中心和自我迷失的 矛盾，距离有能力承办案件、有意识承担责任的法律职业者 还有一定差距。相对于代理普通的案件，参与公益诉讼可以 更好地培养学生的主体意识，使其成为合格的公民和法律职 业者:首先，公益诉讼要求诊所学生主动发现和参与案件， 甚至直接作为当事人提起诉讼，这相对于被动接受弱势当事 人的委托，可以更直接地让学生感受到作为一个法律人的责 任和担当。其次，案件的处理过程可以更少受当事人的指示 和约束，可以在更大程度上由诊所学生自由发挥，从而感受 作为一个完整的社会人所承受的压力。再次，案件的处理结 果更加直接地影响诊所学生而不是普通代理中的委托人，这 可以更直接地促使学生总结成功的经验、分析失败的教训， 从而更好地提高其责任意识。

(四)为诊所学生提供更好的实践机会 由于公共利益本身的不确定性和现行法律依据的不充 分性，公益诉讼案件对诊所学生的理论功底、实践能力和公 益意识等方面的要求更高。更重要的是，与代理弱势当事人 参加诉讼相比，法律诊所办理公益诉讼案件还具有如下优 势:首先，公益诉讼的后果主要不是由当事人承担，因此案 件风险小、更适合学生办理。由于一般案件的判决结果直接关系当事人的切身利益，所以将案件交给学生“试验”往往 有顾虑;而公益诉无论判决结果如何，都是公共利益的问题， 与当事人的利益相关性小，而且一次起诉不成功，一般也不 影响其他人的起诉权利，因此，办理公益诉讼案件对学生来 说压力更小，可以放开去发挥。其次，办理公益诉讼案件可 以避免或减少诉讼费用支出。一般认为，为了鼓励公益诉讼 并防止滥诉，公益诉讼的诉讼费用应当灵活收取，符合条件 的由公益诉讼基金或者其他奖金来源予以资助，或者由法院 减免原告的诉讼费。［8］63－72实践中，已经开始设立公 益诉讼基金的尝试。①法律诊所办理公益诉讼案件，可以申 请基金的资助或者诉讼费减免，降低案件办理成本。再次， 办理公益诉讼案件更容易获得社会资助。我国法律诊所的运 作多在不同程度上面临成本和经费问题［15］270－274，从 国外的经验来看，从各类基金会等途径获得社会资助是解决 法律诊所经费不足的重要途径。限于影响力等因素，国内诊 所目前获得的社会资助并不多，而公益诉讼一般容易获得社 会的关注，并得到公益基金和热心人士的资助。法律诊所办 理公益诉讼可以获得更多的社会资助，从而缓解诊所经费紧 张的局面，为诊所学生提供更多的实践机会。

(五)便于法律诊所教学流程的控制 法律诊所受理弱势当事人委托的案件要受到案件办理 期限、当事人意愿的约束，往往无法与教学的进度安排相一 致。例如，在一期诊所课程开始后还无法接到合适的案件，或者案件代理还未完成但学生的诊所课程学习已经结束等。

但是公益诉讼具有时效性、地域性不强等特征，作为教学载 体更加便于法律诊所教学的流程控制，合理安排教学进度， 收到更好的培养效果。首先，公益诉讼的时效性不强。两个 方面的因素决定了公益诉讼对时间的要求更加宽松:一是对 公共利益损害的持续性。很多损害公共利益的行为都具有持 续性特征，例如违法排污行为通常持续很长时间，如果没有 诉讼等遏制力量的出现可能长期持续下去，而在持续期间和 结束后一定期间内都是可以提起诉讼的。因此，很多公益诉 讼案件基本不存在超时效的问题。二是当事人利益要求的非 迫切性。如果私人权益受到严重侵害，当事人一般急于寻求 救济。但在公共利益的维护上，公众更容易产生“搭便车” 的心理，即使受到一些不利影响，也不愿意采取行动维护权 益。因此，公益诉讼案件一般没有来自当事人的时间压力。

这样，诊所就可以相对自由地选择提起公益诉讼的时间，与 诊所的教学进度相协调。其次，公益诉讼案件的选择范围广。

一方面，公共利益辐射的地域范围和主体范围具有广泛性， 并且主体的“不特定多数人”是与地域范围的广泛性相联系 的，［8］63－72因此，为维护同一公共利益，通常有很多 主体有权起诉、多个法院有权管辖，这就便于法律诊所选择 起诉的地点等。另一方面，公益诉讼的原告主体资格要求相 对宽松，只要找到合理的连结点，普通公民都可以提起。这 就便于法律诊所选择在类型、系争利益、处理的难易等方面都相对适合学生办理的案件提起诉讼，更好地为诊所教学服 务。

四、公益诉讼诊所的模式 从拓展诊所法律教育的公益价值出发，结合诊所办理公 益诉讼案件的上述优势，试就公益诉讼诊所的设立、收案、 办案等具体问题设想如下。

(一)独立设置与合并设置:公益诉讼诊所的设立模式 目前国内开设法律诊所课程的院系是设立一个综合诊 所还是设立多个专门的诊所，主要考虑学生规模、师资条件、 办公条件、案源多少等因素，公益诉讼诊所是独立设置还是 合并设置也要考虑这些因素，因地制宜。独立设置公益诉讼 诊所的意义在于:将模拟课程的内容与公益诉讼结合起来， 为诊所学生参与公益诉讼做好理论和经验的准备;指导老师 可以集中精力于公益诉讼的研究和指导，提高工作效率、改 善指导效果;可以对外开展针对性的宣传活动，快速获得社 会关注和认可。因此，条件具备时设立专门的公益诉讼诊所 是比较理想的选择。但是限于诊所规模等条件的限制，多数 院系并不具备设立独立的公益诉讼诊所的条件。那么，将公 益诉讼与相关部门法合并，设立部门法诊所也是一个选择。

例如，环境法是以社会利益为本位的法，［16］49公益性是 环境法的基本特征之一，环境法诊所可以将环境公益诉讼纳 入收案范围，兼顾普通的环境案件和环境公益诉讼案件。即 使在综合诊所内，有意识地拓展公益诉讼案源也将具有积极意义。

(二)发现案源与受理案件:公益诉讼诊所的收案模式 公益诉讼诊所在案件来源上以主动发现和发掘案件为 主，这一点区别于普通法律诊所的收案模式。公益诉讼诊所 应当充分利用公益诉讼的特点，鼓励学生主动出击，积极寻 找公共利益受损害的事实，研究其可诉性和诉讼途径，主动 提起公益诉讼案件，这应当是公益诉讼诊所收案的主要模式。

例如，很多地区的环境污染长期存在，但出于各种原因无人 提起诉讼，诊所学生就可以寻找合适的理由，选择合适的被 告和法院提起环境公益诉讼。普通法律援助虽然也可以主动 寻找受害人代理起诉，但核心问题的决定权仍然在当事人， 而公益诉讼基本上可以摆脱当事人的约束，发现并创造案源。

当然，在有公民或者组织愿意提起公益诉讼，但需要法律帮 助时，公益诉讼诊所也可以派学生以代理人身份参与公益诉 讼。这样的收案模式就与其他法律诊所没有大的区别，可以 作为公益诉讼诊所辅助性的案源渠道。

(三)直接起诉与代理起诉:公益诉讼诊所的办案模式 前已述及，很多公益诉讼案件可以由诊所学生以公民身 份提起。为了发挥公益诉讼诊所主动发现案源的优势，诊所 学生直接起诉应当成为公益诉讼诊所办案的主要模式。在这 种模式下，诊所学生以当事人身份参加诉讼，公益诉讼诊所 为其提供办案经费、法律研究等方面的支持，让诊所学生直 接体会或者观摩诉讼的过程，收到更加直观的经验和教学效果。同时，公益诉讼诊所也可以主动寻找合适的公益诉讼原 告、支持其提起公益，或者接受愿意成为公益诉讼原告的公 民或者组织的委托，由诊所学生以代理人的身份参与公益诉 讼。这样的办案模式与其他法律诊所的基本相同，但同样可 以发挥公益诉讼的优势，应当成为公益诉讼诊所办理案件模 式之一。