行政生态理论 [行进中的服务行政理论,从2001年到2004年我国“服]

行进中的服务行政理论 从2001年到2004年我国“服

一、实践目标选择中的服务行政理论 服务行政理论研究是上个世纪末提出的课题,在进入新世纪之后，关 于这一理论的研究具有了新的特点：其一，学者们在“三个代表”、“科学发展观” 和“小康社会建设”的思想前提下进行了服务行政理论研究，明确提出了建构服务 型政府的实践目标；
其二,学者们对服务型政府建构途径和手段进行了现实的和 有针对性的探讨，在服务行政的可操作性研究方面作出了有益的探索。这些使得 服务行政理论的研究具有了现实性、实践性的特征。

洪威雷、黄华认为，服务行政是21世纪中国行政管理的方向选择。他 们认为，政府的产生是源于人民的公意达成和公意授权，公意决定了行政管理的 服务性质。在21世纪，服务将是行政管理职能的必然选择，管理在本质上就是服 务，中国政府应当树立起“小政府、大服务”的行政理念并根据这种理念进行职能 的再设计。行政服务的主要对象是公民、国家、社会;政府应该“掌舵而不是划桨” 应当满足公众的需要，并把竞争机制注入到提供服务的工作中去；
而效率与效益， 将是行政服务的价值取向，在社会主义初级阶段，判断行政服务的标准，是邓小 平提出的“三个有利于”。

肖文涛指出，当代中国正处在由传统社会向现代社会的急剧转型时期， 由此引发的行政环境的变化提出了政府行为适度、规范、公开、高效、廉价等方 面的新要求。处于转型时期的中国政府,要以先进的行政理念重塑政府行政，要 构建与现代社会相适应的政府行政范式，就必须在改革中实现从管制行政向服务 行政、从全能行政向有限行政、从依政策行政向依法行政、从免责行政向责任行政以及从政府自我评估机制向社会公众评估机制的历史性转换。

周洪敬在《服务行政——公共行政的新方向》的文章中认为，服务行 政作为一种全新的公共行政模式，与管理行政有着本质的差别。随着社会的进步， 公共行政从原先的统治行政、管理行政逐步向服务行政发展。这一趋势的典型表 现是着重强调“为公众（人民）服务”、“为顾客服务”的治理理念。他强调说，从 管理行政到服务行政的转变，意味着行政价值的切换，即不再认为公共行政仅仅 是单纯的管理活动，而是看作为行政对象服务的活动。而这种价值的切换只有在 社会主义条件下才能真正实现。

甘肃行政学院张勤提出，随着经济全球化的到来，中国政府改革和政 府职能转变已成为迫切需要解决的问题。基于新公共管理理论，要重塑政府行政、 构建与全球化和现代社会相适应的政府行政范式，就必须从以权力为中心向以规 则为中心、从管制行政向服务行政、从全能行政向有限行政、从暗箱行政向透明 行政转变，实现从传统行政向现代行政的转型。

他在对深化行政体制改革所面临的困境进行分析后提出，行政体制改 革的主要价值取向应该是公共性和服务性，所谓服务性行政，是在公民本位、社 会本位理念的指导下,在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民 意志组织起来的以为公民服务为宗旨并承担责任的行政。

苏州大学沈荣华认为，在人类行政模式经历了统治行政、管制行政的 阶段后，服务行政是人类行政模式的一种人性回归，是一种真正意义上的公共行 政。他从观念、功能、本质三个维度考察了服务行政的内涵和结构。认为追求服 务行政决不能理想化,需要架构中国特色的服务行政的基本要件：其一，构建服 务行政的法律体系；
其二，重新界定政府的职能空间；
其三,切实规定人权的主 要内容;其四,推行阳光行政，实行政务公开；
其五，推行“单一窗口式”的在线服 务。他认为，在我国目前推进服务行政的法治政府建设中，最关键的是责任政府 的营造和程序化的建设。二、政府模式规划中的服务行政探讨 顺应我国加入WTO和进一步深化改革的新形势，学者们对积极的服 务型政府（公共服务型政府、内生服务型政府）建设方案进行了探讨。从2002 年起，国家行政学院的刘熙瑞教授发表了多篇文章对服务行政问题提出了自己的 见解继张康之于2000年在《限制政府规模的理念》一文中提出“服务型政府后， 他又一次明确提出，现代行政的基本目标可以确定为服务型政府的建设。这一目 标的提出是市场经济发展的新阶段中，在市场本位、社会本位前提下，把管制观 念转变为服务观念的需要；
是政府职能进一步转变的必须。他认为，由于管制型 政府模式的存在，我们工作中出现了很多问题并产生了严重后果，如政府权力与 社会权力的不平衡、民主与集中的不平衡、官员腐败程度提高、全能的政府职能 模式及低效率等等，加入WTO之后，这种局面无以为继，而解决的办法，就是 建立服务型政府模式。他认为，服务型政府应当“在公民本位、社会本位理念指 导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来， 以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。”所以，需要 按照服务型政府模式深化行政改革。

刘熙瑞认为，建设“积极服务型政府”必须以“三个代表”重要思想为指 导，它的具体内涵包括两个方面：一是政府的职责本质上是为人民、为社会提供 服务。这意味着政府是一种对社会、对人民负责的身份，处在一种从属和“公仆” 地位；
二是这种服务又不是完全消极被动的,它本身又具有相当的积极性和主动 性。只有在“三个代表”重要思想指导下，才有可能实现这种结合。因而，在管理 理念、管理哲学与管理体制方面,服务型政府与管制型政府截然相反，它是向公 民本位、社会本位、权利本位的回归，它强调以人为本、一切从服务出发，它需 要以法治作基础。就理论基础而言，公共性理念是服务型政府的原初理念，民主 理论是服务型政府的奠基性理论，马克思主义代表制思想则是服务型政府的直接 指导思想，包括新公共行政学派和新公共服务思想在内的现代公共行政学理论构 建了服务型政府的直接支撑，法治思想奠定了服务型政府的制度基础。与此同时， 中共北京市委党校的王江渝、张勤也认为，应该在“三个代表”的重要思想指导下， 政府实现由控权型向服务型转变、干部实现由“父母官”向“公仆”的转变来建设服 务型政府。迟福林及其所在的海南改革发展研究中心提出的则是建设“公共服务 型政府”的政府改革目标和建议。["J他们认为，从行政体制改革角度看,历次政府 机构改革不尽人意，政府职能转变未能取得实质性成果，主要原因在于没有明确、 也没有解决好政府转型问题。在改革逐步深入的情况下，政府改革的实质是转型， 即由经济建设型政府向公共服务型政府转变。他们认为，目前我国的政府在多方 面仍然具有经济建设型政府的特征，建设公共服务型政府，需要实现政府治理方 式的转变，政府要为经济和社会的协调发展提供基本的公共产品和有效的公共服 务,要实现“政府再造”和推进政府的“自身革命”政府应当成为为市场主体和全社 会服务的公共管理和公共服务机构，应当反映和代表广大人民群众利益。

着名学者吴敬琏指出，应该从改革以前的“全能大政府”入手，进行政 治改革，建设对基本人权和对政府权力约束都有着明确设定的宪政秩序，通过政 务公开，公共信息透明化、提升社群自组织能力等途径建设服务型政府。国家行 政学院的唐铁汉、李军鹏等则认为，改革开放以来，政府公共服务职能亟待进一 步强化。在落实科学发展观和全面建设小康社会的新形势下，强化政府公共服务 职能是政府职能转变的重要内容，建设公共服务型政府是我国深化行政管理体制 改革的目标。国家行政学院的张孝德提出的是建立内生服务型政府，他认为，这 要求从制度创新的高度进行政府管理流程再造的改革：权利还原与多元权利的社 会结构再造；
权力制衡与权力的自动监督机制再造；
权力下移与扁平化的组织结 构再造；
规范、公开、透明的权力运行程序再造；
政府文化创新与建立学习型政 府等等。

西南民族大学吴玉宗认为，所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要 求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、 社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展， 其中，服务主体是各级政府，服务对象是公民、社会组织和社会,服务的宗旨是 为民兴利，促进社会的稳定发展，服务的内容是由民意决定的，服务的方式是公 开透明的。四川行政学院姜晓萍在塑造“以民为本”的政府服务理念;确立“有限政 府”的政府发展目标；
坚持“依法行政”的政府服务准则;构建“顾客导向”的政府服 务模式；
建立“违法必究”的政府问责机制等方面探讨了服务型政府的基本内涵。

M北京大学谢庆奎认为，服务型政府是一个新的概念，其形态与目标是同一的, 即它是民主的、有限的、责任的。法治的、绩效的政府，由此，实现服务型政府的基本途径应该是政府创新，这种创新既是理论层面的，又是体制层面的，还是 人员和操作层面的，与政治公共、行政改革、执政党执政方式的转变直接相关。

目前看，其实践主要体现在政治与行政透明、行政服务、干部选拔和权力制约及 直接选举等几个方面。

三、理论取向中的“服务型政府”反思 经历了几年的理论探讨和实践运作之后，对服务型政府的总结与反思 也开始陆续出现,这些总结和反思在实践总结、理论反省和学术综述层面上展开。

(一)对在服务型政府建设的实践过程中已经取得的经验、教训和仍存 在的问题进行概括、归纳和分析。

钟明在其《论公共服务型政府制度平台的构成要素》一文中认为，建 设公共服务型政府需要一个能够提供持久和良好激励的制度平台，这个制度平台 的构成要素是多元的，其中,在一定的宏观制度框架内，在依法行政的前提下，“开 放型政府企业化政府”、“市场化政府”、“电子化政府”等四个要素处于主导地位。

118]针对目前行政执法实践中存在的问题，郑传坤在《建设服务型政府与行政执 法改革》中指出，我国必须从转变执法观念、重塑执法职能、改革执法体制、提 升执法人员素质、建立健全执法责任制及完善执法矫正机制等方面进行行政执法 改革，建设服务型政府。

吴玉宗提出，服务型政府作为一种全新的政府理念，是全新的政府职 能配置、机构重组、管理方式方法和行为模式的革命。它要求从根本上改变了中 国管制行政的几千年的传统,从根本上改变了政府的角色和政府官员的角色。如 果理论准备不足，服务型政府建设的困难会很多。从目前来看，虽然各级政府都 在进行建设服务型政府的实践，采取的措施也不少。但是，这些措施都还处于极 其表面的层次，不少地方的措施只不过是简单的便民措施而已，离真正的服务型 政府的要求还有很大的距离。他认为，目前,服务型政府建设在理论探索的不足与模糊，使建设服务型政府的实践缺乏理论的指导，比较盲目，只能一边实践， 一边探索，一边总结,建设服务型政府的目标才会越来越清晰，办法才会越来越 有力。

刘祖云指出，“服务型政府”的价值范式,从制度与价值双向互动的角 度来看，在我国，有两个明显的“不足”。其一是制度供给不足，即制度短缺。虽 然有些政府部门提出了一些诸如“服务承诺”、“一站式服务”和“政务超市”等“服务 行政”的口号，但是，这些行为往往仅仅局限于操作层面和技术层面的探索，还 远远没有达到制度化的程度,还不能上升到制度的层面。其二是制度信仰不足， 即制度失范。要实现“服务型政府”的价值要求，政府制度重塑是必不可少的。即 通过一系列的制度安排与制度创新，对行政服务制度的完整性、确定性与规范性 进行重新界定，使其合乎法制化的要求，从而使政府服务制度真正能成为行政主 体的行为原则与行动指南。他认为，服务型政府体制建构，借鉴西方前沿的政府 管理理论与实践，可以有三个基本的路径选择：政府服务体制建构的市场化取 向；
“全面质量管理”进入政府管理领域；
以绩效管理对政府服务进行结果评价。

李景鹏认为，从管制型政府向服务型政府的转变是一个艰巨、曲折的 过程。首先,这一转变过程与改革开放后政府的外部环境和内部状况的巨大变化 有关;其次，这一转变还需要一系列的社会和政治前提。在他看来,要实现从管制 型向服务型政府的转变，就要从根本上抛弃过去的计划经济时代所遗留下来的一 切旧的东西，及改革开放以后的新形势下所沾染的新的消极因素，这是一个艰巨 的任务。如果只有良好的愿望，迎合时尚的泛论，这种转变就会成为一句空话。

必须认认真真地想办法解决各个方面的难题,而不能轻易地宣称已经实现了这一 转变。

罗德刚归纳了当前全国公共服务型政府建设应着重解决的几个问 题：首先，中央政府应对地方政府提出明确要求，并进行统一部署、指挥、总结 和评价，推动这一运动由自发转变为自觉和统一指挥，向广度和深度发展；
其次， 将地方行政改革的全部内容纳入公共服务型政府建设中；
再次，设定地方公共服 务型政府建设的目标任务和主要内容。他提出了需要实现的八个转变：由暗箱行 政向透明政府转变；
由垄断行政向竞争政府转变；
由封闭行政向开放政府转变；
由全能行政向有限政府转变；
由权力行政向责任政府转变；
由专制行政向民主政 府转变；
由人治行政向法治政府转变；
由低效行政向高效政府转变。123]周庆行、 杨兴坤则在观念、体制、素质和标准等方面探讨了建设服务型政府的困扰四川行 政学院王艳则反思了服务型政府建设中可能出现的服务行政的三种异化形态:差 别服务、强制服务、不对称服务，进而分析了产生这些服务异化的根本原因，提 出了建设以公民、公民权和公共利益为核心的新公共服务型政府，并进一步阐释 了建设新公共服务型政府的基本定理。在此同时，张建中对南京市建设服务型政 府过程中监察部门的一些具体做法进行了总结。126孙学玉、周义程则率先对服 务型政府的评估和要素进行了设计，并对服务型政府评估的涵义、目的、基本领 域、内容和评估类别等问题进行了阐述,认为它们可以评估服务型政府的基本指 导框架和直接实践依据。

除学者们发表的论文外，一些研究机构和政府组织也以研讨会的形式 对服务型政府建设的相关问题进行了总结。2003年7月，中国（海南）改革发展 研究院在北京召开了“建设公共服务型政府”座谈会；
2003年11月，中国（海南） 改革发展研究院又在海口召开了“中国转型时期政府改革国际研讨会”；
2004年6 月，中国国家行政学院和欧洲行政学院在北京共同召开了“首届中欧政府管理高 层论坛”论坛就经济全球化背景下中国和欧洲公共服务创新问题进行了深入的探 讨，其中，中国建设服务型政府的问题成为与会专家学者讨论的热点问题；
2004 年8月，由中国行政管理学会、成都市政府、四川大学、中国行政管理杂志社共 同主办的“建设规范化服务型政府理论与实践”研讨会,在成都召开，与会的专家 学者与各创建服务型政府的中心城市官员等就如何进一步加快规范化服务型政 府建设进行了广泛的探讨。

(二）对“服务型政府”建设的理论进行学术反思和综述。

南京农业大学刘祖云在其发表于《南京社会科学》2004年第9期上的 《历史与逻辑视野中的“服务型政府”——基于张康之教授社会治理模式分析框 架的思考》一文中提出，相对于“责任政府”、“法治政府”等概念，“服务型政府” 是一种有着更深内涵的概念，它们之间不是并列关系，而是层级关系，而当前， 学者与官员更多地是从平行关系的角度进行理解和加以认识的。他按照范式理论,将服务行政范式区分为三个不同的层次：一是观念范式，即在政府与社会的价值 关系中，恪守社会作为价值主体与价值评价主体的信念，政府相对于社会只具有 工具性价值；
二是规则范式，这是在“服务”这一观念范式基础上生发出来的一整 套概念、定理与规则；
三是操作范式，这是观念范式与规则范式的具体化，本质 上它们只是实现观念范式与规则范式的手段与工具而已。鉴于此，也应对目前我 国行政学界所提出的一些概念在层次上作出区分，以区分出我国公共行政应该建 立的主导价值范式与次一级的价值范式。比如：像“责任政府”、“法治政府”、“透 明政府”等这样一些政府理念是不能与“服务型政府”的理念在同一层次上相提并 论的。与“服务型政府”相比，它们只是次一级的目标范式，因为它们只是实现“服 务型政府”这一主导价值的操作性工具。而“服务型政府”应该成为我国公共行政 主导的与核心的价值范式，因为它体现的是“全心全意为人民服务”的主导行政价 值观。

刘祖云的这些论述,实际上是在对既有的关于服务型政府理论的反思 基础上，回到张康之教授提出的统治型、管理型、服务型三种社会治理模式的分 析框架，更深入地对服务型政府问题作出的理解和证明，他认为，我们建构的“服 务型政府”意味着政府组织的主导价值的深刻变化，必须结合我国当前的社会历 史背景，并联系我国行政改革的具体历程，来对“服务型政府”这一政府治理理念 进行论证与诠释，他认为张康之的这一解释框架能够切实地植入制度设计的方案 中去，能够为服务型政府理论提供新的思路。

此外，马力宏在《中共浙江省委党校学报》的2004年第5期上发表的 《公共服务：挑战和创新——首届中欧政府管理高层论坛热点问题评述》中，孙 秀艳在《中共福建省委党校学报》2004年第9期上发表的《我国建立服务型政府 理论研究述评》中，都对服务型政府的理论问题和实践问题进行了综述。

可见，关于服务型政府的这些总结，无论是在理论层面、学术层面还 是在实践层面，都是在“反思”基础上的进一步认识，其中既有实践经验的总结， 也有对所存在问题的困惑,还有对更深层次理论理解的探寻。它所体现的，是这 场伟大实践的行进中审慎而又积极的探索性选择的理论导向；
它所反映的，是在 理论上对这场正在全国上下热烈进行的建设服务型政府运动，进行持续又冷静的创建性指导的需要。

综上，2001年之后，关于服务行政的研究已经深入到建构服务型政府 的具体规划上来了，并围绕这一主题进行了深入的反思。因而，在服务行政的内 涵和外延上都得到了很大的扩展。但是，需要指出，在这一时期所发表的文章中， 也存在着一些问题，那就是在一定程度上表现出“一个概念，各自表述”的倾向， 较少在文章中表现出相互学习和借鉴的愿望。甚至在一些文章中明显地借用了前 期服务行政研究的成果却不加注明，以一种似乎是自我“发明”和“创新”的面目出 现。这在学术上，是不应该的，而且对于这一问题的理论研究的连续性来说，也 是有害的。尽管如此，这一时期在服务行政理论研究上所取得的成绩是显着的, 特别是服务型政府目标的明确提出和论证，直接影响了我国政府正在进行的各项 改革和决策。