【旅游管理体制的国际比较及启示】 旅游管理体制

旅游管理体制的国际比较及启示

1 三种旅游管理体制的比较 世界各地由于各自的政治经济制度、旅游业发展阶段、政府干预经济 程度的不同，旅游产业管理的体制和制度差异较大。其中有三种模式具有典型意 义：
一是以泰国为代表的官方权威管理模式。采取这种发展模式的一般是 市场经济尚不成熟、旅游业在国民经济的发展中又处于重要地位的国家。这种模 式是将政府与市场有机结合起来，通过政府力量的强制性干预，促使一国旅游业 实现快速增长。它主要适应在市场发育还不完善的条件下，政府通过制定、补充、 修改、解释相关政策法规，对旅游企业的各种不正当竞争行为予以制止和纠正。

国家设立强有力的政府主管部门，如旅游局或者旅游委员会，承担包括旅游规划、 竞争规划、市场促销、人才培养等行业管理基本职能，并对地方旅游主管部门实 行垂直领导，行业协会的作用被限制在最小的范围内。实行这种旅游行业管理模 式的国家旅游业发展水平直接取决于政府的组织与决策能力。

二是以曰本等为代表的官民协管模式。该模式强调市场竞争与政府管 理并存，在最大限度发挥市场机制作用的基础上，政府积极进行旅游市场规制与 管理，规制的目的是克服旅游市场的失效，政府管理以市场手段为主，鼓励旅游 企业公平竞争。在充分运用各种经济杠杆调节旅游市场的同时，政府加强对旅游 业长远发展的规划与指导，以避免市场经济产生的盲目性，发展规划通过旅游产业政策来保证。

三是以英国为代表的市场规制模式。实行这种管理模式的一般是市场 经济较发达，并且旅游业的发展水平也较高的国家。这种模式的基本特征是让市 场经济这只看不见的手发挥最大的作用。由于市场经济高度发达，基础设施完备， 各项物质条件优越，所以很多开发性的事情已经不用政府去出面，甚至涉及到旅 游促销方面的事情也不用政府出面。但并不等于政府不发挥作用，只是发挥作用 的层面不同，市场调节的力度更大一些。

1.1泰国的旅游管理体制 泰国政府对旅游业实行的是集权式的管理体制。其最高层次的旅游管 理机构是旅游管理委员会，它由内务部、交通部、外交部、国家环境委员会、国 家经济和发展委员会、立法委员会的高级官员和泰国航空公司总裁、泰国旅游局 局长以及行业工会领袖等人士组成，管理和监督旅游局的工作等。泰国旅游局是 旅游委员会领导下的旅游行政管理机构，其主要职责是旅游促销、制定地区旅游 发展计划和行业管理。泰国的地方旅游机构由泰国旅游局直接设置、派驻人员并 提供经费111。

泰国旅游管理体制的特点是，政府对旅游业实行高度集中的宏观管理， 设立大区办事处集中管理全国各地的旅游经济活动。其行政级别相当于司局级， 经费由国家拨款。主要职能是协调与地方政府的关系、组织地方性的旅游开发项 目和大型的旅游活动、制定地方性的市场规则并维护市场秩序等。

泰国旅游管理体制对我国的启示是:发展旅游业一定要统筹规划，政 府要加强宏观管理。对于新开发的旅游地，一定要有完善的管理机制，不能片面 追求短期效益而放弃长远利益，领导层要充分认识到旅游业长期持续发展的重要 性。1.2日本的旅游管理体制 日本旅游业与其市场经济体制相适应，形成了一种官民协办的旅游管 理体制，政府、企业和各种协会组织彼此协调又相互约束，共同促进旅游业的发 展。

日本的中央旅游管理机构分为内阁、运输省、观光部三个层次。“内 阁观光对策省厅联络会议”是其最高决策机构，直接对内阁负责。17名委员分别 来自警视厅、环境厅、国土厅、法务省、大藏省、运输省、冲绳开发厅等部门。

其主要职责是:协调各省、厅在旅游管理中的相互关系、审议有关旅游业发展的 方针、政策和规划。运输省是日本旅游业的主管部门，下设运输局、航空局、物 资流通局和国际运输观光局等。观光部是运输省国际运输观光局中具体分管旅游 业的办事机构。其主要职能是:统筹旅游规划、资源开发、景点整顿，对旅行社、 饭店及旅馆进行审批、注册、指导、监督和培训，国际联络与对外宣传，旅游调 研与统计等12。

日本的中央旅游管理机构适应了旅游业综合发展的要求，有利于旅游 业发挥多方面的功能，这种管理模式与日本的经济体制是一致的。日本政府对旅 游经济实行间接管理，大量的行业协会代行了部分政府职能，旅游企业必须是相 关行业协会的会员，行业协会履行着行业管理职能。如：日本导游执照考试和培 训由运输省委托国际观光振协会组织。这些行业组织既是企业之间的横向联结点， 又是政府与企业之间的中介。政府通过行业协会对旅游业实行间接管理，既有利 于企业间的信息交流和横向联合，增加行业的保险功能，又有利于发挥行业协会 的作用，处理好国家与企业之间的关系。中央政府不对旅游业进行直接投资，旅 游业的投资主要依靠地方和民间的资金。

日本的旅游管理体制对我们的启示是：第一，政府对旅游业实行间接管理，政府不必要也不可能直接干预旅 游企业的经营活动。中央政府没有直接的投资职能，依靠地方和民间的财力，中 央与地方各级旅游管理机构分工清楚。

第二，大量的行业协会代替了部分行政管理职能。政府通过行业协会 对旅游业实行间接管理，行业组织是政府充分发挥作用的基本条件之一。行业协 会既代表企业的共同利益，又能解决许多政府不便出面解决的问题，是政府和企 业之间的桥梁。

1.3英国的旅游管理体制 英国对旅游业实行分工管理，管理机构主要分为政府管理机构和专业 行会管理机构。政府机构性质的旅游管理机构负责对地区总体旅游发展进行指导 和宣传，不介入对企业的具体管理。政府通过完备的法律和法令约束企业和从业 者，干预的重点是调整竞争关系和防止垄断。旅游企业的经营活动完全由市场进 行调节，企业经营不善通过破产、兼并退出市场。专业行业协会负责旅游企业具 体业务的管理。英国的高层旅游管理机构由英国旅游总局、英格兰旅游局、苏格 兰旅游局和威尔士旅游局组成，经费由各级政府承担。旅游总局主要负责全英的 旅游协调、推广和宣传工作。英格兰、苏格兰和威尔士旅游局则具体负责各地旅 游协调事宜。英国的基层旅游管理机构是地区旅游委员会，其经费由旅游局、地 方政府和私人企业共同承担。地区旅游委员会的职责是:代表本地区旅游业的利 益、会同地方政府共同制定该地区的旅游发展战略等131。

除了官方的旅游管理机构，英国还有许多民间行业协会，这些行业协 会积极维护本行业的利益，促进跨行业的横向联系，制定本行业的条例和准则， 负责行业内的人员培训工作，为行业内的企业提供信息服务等。

英国旅游管理体制给我们的启示是：充分发游市场规制与管理，加强 对旅游业长远发展的规划与指导，以避免市场经济产生的盲目性。同时，中央和地方旅游管理机构的责任明确，各司其职。

通过这三国旅游管理体制的比较分析，我们可以看出：
第一，这三国政府都对旅游业的发展实行宏观管理，制定了长期的可 持续发展规划。

第二，三国都针对旅游业发展中出现的种种问题，及时调整政府职能 和作用，尽量以引导的、法律的、间接的手段来推动旅游业的发展。

第三，三国政府依据不同的国情构建了一套不同利益群体的有效整合 机制。

总之，由于各国的旅游资源不同，政治经济体制各异，旅游业的发展 道路也不一样，由此导致了各国旅游管理体制的不同模式。有些国家的旅游管理 体制较为完备，既有中央系统，又有地方系统，既管理国际旅游，又管理国内旅 游。有些国家则偏重某一方面，或以中央为主，地方配合;或以地方为主，中央 协助。有些国家仅有国际旅游管理机构，国内旅游则分属其它部门管辖。我们则 应当根据自身的特点，建立相应的旅游管理体制，促进和保证我国旅游业的健康 发展。

2 我国旅游管理体制的改革 比较上述旅游管理模式和我国现行旅游行业管理制度，不难发现，我 国旅游行业管理范围广、管理细，全由政府操办，政府主导作用非常明显。我国 的旅游管理体制突出表现为政企不分，政府主管部门可以直接干预旅游企业的经 营活动，这些机构在行使管理权时往往带有明显的部门利益倾向，不可能也不愿意实行公正有效的宏观调控和行业管理。企业不是真正的市场主体，自然没有联 合的愿望，发挥旅游行业的作用更无从谈起。因此，明确资产属性，界定企业产 权，实行政企分开和事企分开，可以说是我国旅游管理体制改革和创新的重点之 所在。而上述诸国中，越是经济市场化程度高的国家和地区，政府在旅游行业管 理中越无所作为，行业协会等民间组织的作用越突出，法律规制、市场约束、社 会监督的作用越明显。我国旅游行业管理制度改革既要考虑借鉴外国先进经验， 与国际接轨，又要考虑我国的国情、经济转型的过程性和现行制度的连续性，循 序渐进地推进。

2.1明确政府职能，加强宏观管理和调控 政府在旅游业发展过程中起着举足轻重的作用，但是在旅游业发展的 不同时期政府所扮演的角色都是不尽相同的，政府职能也应随之改变。曰本、英 国等旅游业发达国家的政府都能够根据旅游业的发展变化而及时调整政府职能 和作用。我国的旅游业是在由计划经济体制向市场经济体制过渡的大背景下发展 起来的，随着我国市场经济体制的建立和健全，政府职能应进行一定的调整。具 体而言，应予以保留的政府职能有:旅游规划、整顿和规范旅游市场秩序、旅游 信息服务和旅游宣传。应予以取消的政府职能有：旅游定点制度和旅游经营许可 证制度。

2.2建立旅游领导小组或旅游管理委员会 旅游业的综合性、关联性较强和边缘性较强，必须建立一整套级别高、 权威大、职能强的旅游管理机构。它能够对旅游业进行宏观调控和综合协调，能 够对旅游资源进行大规模、深层次的整合与开发，能够推动跨地区、跨行业、跨 所有制的大型旅游集团的组建，走“大旅游”的发展新路子|51。泰国、日本等世界 上许多国家都建立了旅游产业领导和部级协调机构，由政府主要领导牵头，包括 旅游局在内的旅游相关部门领导为成员，不改变各部门现有行政授权格局，通过 定期会议等方式，制定旅游产业方针政策，协调各部门的相互关系。但我国目前 还没有国家旅游产业领导机构，致使国家旅游局在旅游政策条例及行业标准等的出台、全国旅游生产力布局宏观调控等方面工作协调难度大。为适应大旅游、大 市场的管理需要，应适时成立国家旅游产业领导小组，由分管旅游的副总理任组 长，相关部委领导为成员，负责国家旅游大政方针的制定和实现旅游管理的部际 协调。

2.3建立旅游行业协会 随着我国旅游行业管理体制的演变，行业协会作为政府与企业之间的 中介组织，其作用日益重要，并逐渐取代政府所承担部分职能。西方国家的各种 旅游协会是在市场推动下，同行业的企业自发组成的，绝大多数企业都是相关行 业协会的会员。协会的主要职责是行业自律和行业服务，协会存在和发展必须靠 其在代表利益所进行的协调、沟通、甚至斗争中形成的公信力，靠其在为会员提 供咨询、培训等服务中形成的吸引力，否则协会将无法存在。

我国各级旅游行业协会是在政府的催生和主导下成立的，既有全国性 的中国旅游协会和各专业协会，也有地方各级旅游协会，各级旅游协会分别受同 级旅游局领导，旅游协会的领导多由同级旅游局领导担任，企业自愿加入。中国 的旅游协会官方色彩浓厚，实为政府的附属机构，主要履行行业调研与政策宣传、 政府与企业间的联系与协调等职能。这样的协会对企业的吸引力有限，目前全国 旅游企业有20多万家，还有相当数量的事业单位和社团，而中国旅游协会及其分 会和专业委员会以及各省旅游协会的会员数总共只有1.2万。

我国旅游行业协会必须加快市场化的改革步伐，使之成为政府宏观管 理和企业微观营运管理的中介工具，以减少“市场失灵”和“政府失灵”。由于我国 的各项改革都是自上而下的，旅游协会改革的路径必然依赖政府，具体做法是: 旅游协会与行政机构脱钩，完全自收自支，政府通过法律法规要求企业必须成为 相关协会的会员，政府把那些主要靠市场调节、社会能够管好的职能逐渐委托或 授权给协会，这些职能包括:资格证考试和培训、旅游质量保证金管理、旅游标 准化工作等。2.4拓宽旅游投资渠道 目前我国政府对旅游业的投入仍显严重不足，要解决旅游业所需资金 一是可以考虑借鉴国外经验征收旅游税，在饭店宾馆按房费征收一定比例，或在 机场、火车站、汽车站、港口等游客必经之地按票价的一定比例或固定数额征收。

除征收旅游税以外，政府还应该为旅游业提供更多融资机会，如增发旅游企业债 券、增加旅游企业上市公司。二是通过制定财政、金融、工商等政策，吸收外资 和国内私人资本。金融部门可在信贷政策范围内对旅游项目优先贷款，并加大对 旅游基础设施建设的信贷投入和延长贷款期限、吸引国外和省外资金参与旅游资 源开发、旅游环境综合治理和旅游基础设施建设。积极探索以旅游项目收益权或 收费权作为质押向银行贷款，通过建立旅游产业基金、开放式旅游基金和股权置 换等方式进行市场融资。三是通过股份合作制形成包括政府在内的多元化投入格 局。坚持内外资并用的原则，大力培育社会新型投资主体，鼓励民间资本投资旅 游业。选择条件较成熟的部分旅游区，采取经营权转让、特许经营、合资合作、 租赁等方式，进行直接融资，出让景区经营权融资开发。要抓紧把沉淀的资本盘 活，自己做不好的让别人来做，自身经营发展不快的请别人帮助来发展。按照规 划，分期、分块转让已形成投资开发气候的景区和景区周边土地，回收土地转让 所得的收入，用于投资开发新项目。

3 结束语 旅游业是一个市场化程度很高，社会化属性很强的产业，尤其需要政 府的介入。但是由于我国旅游管理体制的相对滞后，使得政府行为异化或弱化， 严重阻碍了我国旅游业的发展。因此，迫切需要改革现行的旅游管理体制，规范 政府行为，发挥政府的各项职能。同时应借鉴外国的先进管理经验，促进我国旅 游业的健康发展。