如何依法行政_依法行政的宪政之维

依法行政的宪政之维

加强依法行政，促进中国特色社会主义宪政建设应包括：建构诚信政府，强化人 民政府为人民服务的根本责任；
健全对抽象行政行为的司法审查制度，推进我国 违宪审查制度及机制的建设和严格依法行政；
加强行政程序法制建设，促进国家 权力的规范化运行进程；
发展非政府组织并加强其法律规制，增强市民社会的自 治能力等。

关键词：依法行政，宪政，国家权力，公民权利，职责本位 随着依法治国和依法行政的深入进行，人们越来越认识到依法治国关 键是要依宪治国，依法行政关键是要依宪行政。如果说近代行政法学的建立是以 它与宪法学、行政学的分离为标志的话，那么当代行政法学的成熟就将以它与宪 法学、行政学等相近学科的互相吸收交融为前提。因此，深入研究和探讨依法行 政与宪政的关系，对依法行政进行宪政分析，探讨社会转型对政府行政的时代要 求，研究如何加强依法行政，促进中国特色社会主义宪政建设，就是十分必要和 重要的。

一、依法行政的宪政分析依法行政与宪政都是政治文明的重要内容， 它们的内涵相互关联，基本精神和要求是相通的，二者有着密不可分的内在联系。

一方面，依法行政是实行宪政的必要条件，是实行宪政的题中应有之义，为宪政 提供重要的法治支持，所以实行宪政必然要求依法行政；
另一方面，实行宪政才 能使依法行政的各项原则、措施及目标得以有力贯彻实施和实现，并实现从形式 法治到实质法治、从形式上的依法行政到实质上的依法行政的重大推进和转变， 因此我们必须努力从宪政的高度来强化和提升依法行政的内涵及价值功能，从而 努力实行宪政框架下的依法行政。

（一）坚持人民主权原则，对行政权进行科学定位 1.首先必须明确国家行政权力与（作为行政相对人的）公民权利的辩 证关系——这乃是行政法的基本问题或基本矛盾。它包括两方面的深刻涵义：第一，谁是基础和源泉，谁决定谁，谁派生谁，用哲学语言来说便是何者第一性的 问题？即就国家行政权力的实质和根源而言，它本质上属于人民的权力（人民主 权）并来自人民的权力（在我国就是人民代表大会所代表的人民的权力）；
即“中 华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民是一切权力的唯一源泉”和“原始权 威”[1]（P257）。具体而言是由公民行使公民权利（通过选举出人民代表组成人 民代表大会并履行其职能）转化和集中化来的，通过各级人民代表大会组织和产 生各级各类国家机关并依法赋予其权力，从而使人民的权力上升为国家权力。所 以国家权力（包括行政权力）不过是公民权利的集中化、强烈化、权威化以及公 共化而已，而它产生和运行的最终目的也就是为了保障和实现公民权利和人民利 益，增进公众福利。

第二，国家行政权力能否以及怎样才能有效地保障和实现公民权利和 人民利益？即国家权力应受制约性及公民权利须有保障性的问题。那就既要坚持 人民主权原则，又要坚持法治原则以及权力制衡原则，由人民（通过其代表机关 或代议机关）赋予国家机关以行政权力且监督其行使，并使之规范化、制度化、 法律化。从而使国家行政权力既能有效地行使和顺利运行，又不致滥用、越权、 失职。所以，行政法从本质上说就是用以规范国家行政权力，使之合法合理地运 行，以保障和实现公民权利和人民利益。

由此可见，公民权利与国家权力的关系既是行政法的基本矛盾和基本 问题，也是宪法的基本矛盾和基本问题，因此必须牢固树立公民权利是国家权力 产生及存在的基础和先决条件的观念，而且公民享有的权利也就是国家对公民承 担的义务和应尽的责任。由于公民权利与国家权力的关系，是贯穿宪法全部内容 和整个体系结构的基本矛盾，也是宪法关系的根本内容，体现着宪法法律关系的 实质和根本特征，宪法法律关系的基本精神就是公民权利制约国家权力，所以公 民的基本权利问题不仅是宪法内容和结构中极为重要的部分，而且作为宪法的基 本矛盾的主要矛盾方面，乃体现着宪法的（几乎所有）基本原则和精神，是宪法 价值和内容的核心，宪法就是弘扬公民权利本位的法。我们应该从这样的理论高 度来正确认识作为行政相对人的公民的正当权利及合法权益的法律地位和意义。

2.深入理解行政权的来源和归属都在于人民的权力，即都来自并归属 于人民主权，因此行政机关所拥有的行政权不过是一种使用权，是一种有限的， 必须受到制约的权力。

行政权力只是整个国家权力的一个构成要素，是国家依法将部分权力 配置给行政主体实施，行政权力的形式来源固然是宪法和法律；
然而，什么是行政权力的实质来源呢？即行政权力的真正属主是谁？行政主体是怎么拥有行政 权力的？这就关涉到民主政治国家中行政权力的本质问题。

让我们试用马克思主义观点结合自然法学及社会契约论的合理思想 来进行一些分析。人民为了享受正当的利益和求得共同福利而结成了国家这一共 同体并同时向国家让渡了部分权力的使用权，国家为了让这些权力运行得公正有 效，又进一步将权力细化，配置给国家机构的不同部门行使，其中行政权便配置 给行政主体这一从属集团行使。所以行政主体真正获得的只是行政权力的使用权。

如果将行政权力视为一种无形的物权的话，我们则可以从民法学的原理来理解这 一组关系，即对行政权力的所有权与使用权进行如下分解：人民是行政权力的所 有主体，行政主体只是行政权力使用主体，人民让渡的只是权力的使用权而不是 所有权。这正如有学者所述：“国家权力的主体可分为归属主体和行使主体，同 样道理，行政权作为国家权力的组成部分，也可以分为归属主体和行使主体。所 谓行政权的归属主体，就是行政权所有者，即谁是行政权的实际享受者；
所谓行 政权的行使主体就是行政权的行使者，即谁是行政权的实际行使者。行政权的归 属主体由于具有宪法上的依据，所以在我国是非常明显的，宪法规定一切权力属 于人民，行政权作为国家权力的组成部分，同样归属人民，人民是行政权的实际 所有者，人民既然是行政权的归属主体，便可以以各种形式和途径行使归属于自 己的行政权，可以是直接行使，也可以是间接行使。由于人民是一个集合概念， 是由无数单个个体构成的，因而，在绝大多数情况下，既不可能，也没有必要直 接行使行政权，这样便产生了行政权的行使主体。……”[2]（P10） 可见行政权力的真正属主是人民，人民为了便于通过公共权威机构维 护、保障和实现自身的权利和利益并最大限度地发挥其效益，让渡了行政权力的 使用权。依民意制定的宪法、法律便是人民让渡其使用权和制约权力正确行使的 准则。并且由于人民让渡的只是部分权力的使用权，所以行政权力是一种有限的、 受制约的权力，而不是无限的、不受制约的权力。根据主权在民原则，行政权力 是为法律所设定的法定权力，所以行政权力的行使必须合法。足见“依法行政” 是行政权力本质特征的反映和要求。

因此，行政权的配置和运行都必须合法，这是依法行政的基本要求。

即行政权的配置和设定必须有宪法和法律的授权或根据，否则，“法外无权”；
行 政权的行使和运行也必须依据法律的规定和符合法定的程序，既不能超越法律确 定的范围和界限，也不能违反法定的程序，否则，“越权无效”，无论 是违反实体法或程序法的行为都是违法的，都要承担相应的法律责任。行政权是最直接、最经常、最大量地关涉到人民群众的利益和国计民生问题的一种 国家权力，由于种种因素，行政权的运行很容易失范，而不受规制的行政权力最 容易具有侵犯性，所以行政权必须合法享有和依法行使，必须受到法律的限制和 规制。总之，“全部行政活动都必须以法律为基准，这是近代法治国家的前提。”[3] （P21） （二）树立“政府职责本位”的宪政观，进一步厘清行政权的实质和根 源 深入认识行政权的实质和根源，就必须对行政权力的内部矛盾——行 政职权和行政职责之间的对立统一关系—进行辨证分析。应该认识到，在行政职 权和行政职责这对矛盾关系的内容中，一方面，职权和职责应是统一而不可分离 和割裂的，依法行政的一个基本原则就是“权责一致”或“权责统一”，这是“法律 面前人人平等”和“权利义务”一致原则在行政法领域的具体表现。另一方面，如 果进一步从行政权的实质、来源和目的来看，就可以发现二者的地位又并不是平 等的，履行行政职责乃是行政机关享有和行使行政职权的前提、着眼点和落脚点。

因为人民赋予行政机关什么样的行政职权也就必然要求它必须忠实地履行其相 应的行政职责；
而且人民之所以赋予行政机关以一定的行政职权也就是为了使其 能够有条件履行其相应的行政职责（正因此行政职权具有优益性等特征）。以保 障和实现公民权利和人民利益，在我国就是保证人民政府为人民服务宗旨的实现， 这正是我国行政机关的神圣职责。因此一切国家机关及其工作人员都必须树立这 样的思想：“我们的权力是人民给予的，要用它来为人民服好务”。这就说明：享 有和行使行政权力只是手段和过程，为人民服务才是目标和目的；
享有和行使行 政职权也只是必要的方式、方法及手段和过程，履行其职责以保证为人民服务宗 旨的实现，才是实质、根本及目标和目的之所在。总之，行政职责既是制约行政 职权的因素和力量，又是直接体现行政权的实质、来源和目的的因素和方面。从 民主政治、法治政治以及责任政治的观点和要求来看，行政权力的依法取得和运 用，都是以必须履行行政职责为着眼点、落脚点和担保点的；
由此可见，在行政 职权和职责的对立统一关系中，职责是第一位的，更基本的，职权是由职责所决 定和界定的，是为履行职责提供手段和保证。也就是说，职责是“体”，职权是“用”， 职责是本位，职权是其衍生。这正是行政法根本矛盾的性质和价值重心的反映。

而且行政职责本位同公民权利本位并不矛盾，它正是从一个特殊的角度来贯彻和 维护了公民的权利本位，是公民权利本位在作为公法的行政法领域的折射和倒置 反映。由于行政法律关系双方权利义务不对等，那么在行政法领域坚持权利本位 显然就不能理解为应坚持行政职权本位，而应反过来坚持行政职责本位。所以也可以认为，行政职责本位不过是公民权利本位的一种特殊表现形式，即在享有和 行使公共权力过程中转换了角度的公民权利本位；
或者说是在实现角色转换（公 民→行政人）情况下的一种特定的公民权利本位形态。这种转换是一种实质性的 转换，即因主人和公仆角色和地位的转换引起的价值重心的转换：对于作为国家 和社会主人的公民和人民群众而言，应坚持权利本位以重在权利保障和实现，因 此在规范其相互关系和相互交往的私法领域必须坚持权利本位观；
而对于作为人 民公仆的行政人员和行政官员而言，则就应坚持职责本位以强调和突出为人民服 务的本分和责任，因此在以规范行政权力为本质特征的行政法领域更必须坚持行 政职责本位观。所以法治国家特别重视对公共权力掌握和行使者的监督和制约， 就正是职责本位价值观的表现。因此，牢固树立政府职责本位观并在法制实践中 坚决贯彻实行，就能有效地保障和实现公民权利和人民利益，从而就坚持和捍卫 了法学的权利本位观。这正是我们建立法治政府、责任政府以及厉行服务行政的 理论基点，也是深入地理解和把握宪政的精义和要点的一个所在。

二、社会转型对政府行政的时代要求 （一）从全能政府到有限政府，从管制型行政转向服务型行政 我国社会正处在从计划经济向市场经济，从习惯于人治向崇尚民主和 实行法治，从比较封闭到走向经济全球化和和坚定地实行改革开放政策转型的关 键时期。在这种形势下必然会对政府行为及其行政权力结构产生全方位的重要影 响，从而使依法行政出现许多新的情况和特点，因此我们应该从宪政的高度对此 有明确而清醒的认识。这集中地表现为从全能政府到有限政府，从管制型行政转 向服务型行政。

1.从全能政府到有限政府在高度集中统一的计划经济体制下，政府的 职能几乎包揽一切，是“全能政府”，而且行政权力也得不到有效的规范和制约。

但实际上政府包揽了许多不该管、管不了、也管不好的事情和领域。发展市场经 济和民主政治，需要实行政治国家和市民社会二元分离，形成“小政府、大社会” 的社会权力及权利结构，以适应和促进社会组织程度提高、自治能力增强，并进 一步强化人民群众的主人翁地位和作用的客观趋势。在这种形势下对政府职能及 体制的重新定位，就必然地成为发展市场经济和民主政治的一个矛盾焦点，就必 须通过彻底转变政府职能和深入推行行政体制改革与依法行政，来建立名副其实 的“有限政府”。为此，首先应实行政府对社会微观领域进行管理的行政权力的弱 化和对宏观行政管理权力的强化之同步。政府应该退出那些不该管、管不了、也 管不好的领域和事情，集中精力履行好“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的职能。对于社会的经济活动，政府所着重应该做的，是根据经济规律和 人们相互之间经济交往的特点，制定出能够得到普遍遵守的规则，并监督检查规 则得到实际遵守的情况，同时依据规则对有关争议作出裁决，从而消除不稳定因 素，起到对秩序的修复作用。进而，随着政府对社会微观领域进行管理的行政权 力的弱化，一方面，必须实行行政权力向社会的转移，或者说将传统行政机关的 一部分职能转移或交还给社会（中介组织等非政府组织）来行使，以增强社会组 织和社会成员的主体意识，进一步培养社会的自治能力，充分地调动社会公众参 与管理经济、政治和社会事务的积极性和创造性。这乃是实行民主政治和行政民 主的重要之举，并在人力、物力、财力上都有利于减轻政府的负担。（在现有的 体制框架内，则可以通过加强法律授权以及政府委托一定的社会组织由其履行部 分行政职能的方式来逐步推进行政权力的社会化进程。）另一方面，优化政府内 部体制及机制，通过深化行政体制改革，进一步转变政府职能，精简机构，加强 行使宏观调控及综合职能的机构，并处理好必要的中央集权和适当的地方分权的 关系，建立起行政权高效、廉洁的运行机制。这是政治体制改革的必要组成部分。

2.从管制型行政转向服务型行政在计划经济条件下，政府是计划的制 定者和计划执行的监督者，政府通过计划对企业的经济行为进行管制和调控。由 于“计划性”内含的集中统一性也渗透于其他社会领域，因此，政府总的来说管制 的行为多，服务的行为少，管制理念自然就占据支配地位。行政理念基本上是：
“行政就是管理，管理就是管、卡、压”。市场经济的建立，使得政府无须像以往 那样对整个社会生活进行全面的管理和控制。政企、政社的分离使得各社会行为 主体获得了社会活动的自主性，政府除了为维持社会秩序起见进行必要的管制之 外，主要履行的是社会服务职能。现代行政理念应当是：“行政不仅仅是管理， 而管理就是服务”。围绕从管制型行政转向服务型行政这一中心，还必须实现以 下一系列转变：
首先，在行政理念上实现由权威行政向民主行政、从人治行政向法治 行政、从任意行政向规范行政、从经验行政向科学行政或理性行政、从消极行政 向积极行政、从干预行政向给付行政等等的转变，并注意行政管理的可持续发展， 树立生态行政观。

进而，在行政权宗旨、行政目标、行政手段和行政方式上也要实行一 系列深刻转变。诸如：在行政立法和执法上都要从重视行政主体的职权和相对人 的义务，转向重视行政主体的责任（包括其程序义务）和相对人的权利；
应当明 确，对相对人权益的保护不是行政主体的恩赐和施舍，而是其必尽义务和职责。应当弱化行政权及行政行为的命令性、强制性色彩，强化其指导性、引导性和服 务性的色彩和功能；
从而将传统公共管理的主体中心主义转化为客体中心主义和 服务中心主义；
并通过深化依法行政，确立行政法就是“管理管理者的法”、“规 制管理者行为的法”、“对管理者行为进行监督的法”的法治行政观念。

（二）牢固树立权力制衡的理念，关注行政控权机制和价值的新发展 权力制衡或分权制衡是宪法的一项基本原则，它是人们为优化权力配置所必须共 同遵守的一个客观法则，凝聚着人类宪政文明的普遍经验和智慧。它不仅具有防 止由于权力过于集中、不受到约束而易导致专制的消极意义，而且有优化权力结 构、合理配置权力，并保证政府权力只能在宪法和法律范围内有效行使和运行， 使之不致违法、越权、失职的积极意义。权力制衡的完整涵义既包括横向度的立 法、行政、司法权等不同系列权力的合理配置和相互制衡，又应包括纵向度的中 央与地方等不同层次的权力的合理配置和相互制衡。因此，作为一项宪政原则， 它有着丰富而深刻的内涵。如果把“权力制衡”的“权力”的外延扩展到政治权力乃 至社会权力，那么它适用的范围更加广泛。事实上，现在在一些国家它已延伸至 政党关系之间，成为调整党派关系的一种手段。在我国则还可以延伸至调整诸如 公、检、法之间，以及党、政之间，乃至政、企之间的关系等等。权力制衡也即 权力自律或自我制约，所以说“宪政把自我制约的概念首先适用于政府，然后适 用于它在任何地方可能发现的重大权力机构”[4]（P107）。

而且权力制衡的所谓“制衡”，不仅指“制约”和“限制”，还包涵有“协调” 和“衡平”的价值功能。即通过权力制衡或分权制衡来达到国家权力的“协调”和 “衡平”。所以如果说，孟德斯鸠为完善近代资产阶级立宪主义而提出的“三权分 立”原则所强调的是不同系列的国家权力的相互制约和限制的话，那么特别是到 了现代社会，分权制衡原则已成为调整资产阶级内部矛盾和协调国家机关内部关 系的重要手段，即在对国家权力进行制约和限制的同时，还发挥着一定的协调和 衡平的作用和功能。

正因为权力制衡具有的丰富而深刻内涵，使它成为人类宪政文化的宝 贵精神财富，体现着人类宪政文明的普遍智慧和经验之间结晶，乃至已是无论资 本主义宪政还是社会主义宪政都普遍认同的一项重要原则。我国实行的人民代表 大会制度基础上的“一府两院”宪政体制，虽然本质上不同于西方国家的三权分立， 而且强调分工与合作；
但是经由人民代表大会产生、并对她负责、受她监督的“一 府两院”同人民代表大会所分享的立法权、行政权、司法权之间，事实上从某种 程度上也体现着权力制衡的精神和原则。否则，如果象巴黎公社那样实行彻底的“议行合一”，就没有必要再产生“一府两院”，并分享立法权、行政权及司法权了。

实际上可以认为，我国的人民代表大会制度正是吸收人类宪政文明的普遍智慧和 经验而构建的社会主义宪制的结果，是对巴黎公社制和早期苏维埃制这类尚不成 熟的社会主义政制的扬弃和发展的成果。

因此，我们应该理直气壮地牢固树立起权力制衡的宪政理念，以发展 和完善我国包括行政控权机制在内的整个权力制衡机制和体制，推进中国特色的 社会主义宪政建设。为此，应注意以下重要问题：1.行政控权机制应从偏重对具 体行政行为的监控进展到对具体行政行为的监控与对抽象行政行为的监控并 重；
从偏重司法审查到司法审查与行政程序并重，而且不应只注意具体行政行为 的程序法制建设问题，还应注意抽象行政行为的程序法制建设问题。因此，应该 把对抽象行政行为的司法审查以及象立法听证（包含行政立法听证）这类抽象行 为的程序法制建设问题提上重要日程。2.围绕行政控权的价值模式的选择，应注 意使制约机制和激励机制相结合，控权与授权相结合，公平、公与效率、效益相 结合。应在对行政权进行严密监控的前提下，注意调动和发挥行政主体的职务积 极性，维护行政主体自身的合法权益，使其自觉地接受监控。应在充分授权的同 时进行充分的监控，从而使行政主体依法充分地行使其职权，尽职尽责，提高行 政效率，又有效地防止其滥用权力，忠诚地为人民服务。

（三）加强吏治，反腐倡廉，健全监督体制和机制我们认为，应该按 照以下“七字方针”①来加强和完善我国的监督体制和体系建设。一是“高”，即提 高监督机关的地位，其地位必须高于被监督者，尤其是监察、纪检等专司监督职 能的部门的地位要提高，以克服因同级辖属导致监督无力的缺陷，改变监督机关 “位低、权微、手段软”而不能实施有效监督的状况。因此，行政监察法中规定的 “平级监督平级”的条款；
行政诉讼法中规定的级别低的人民法院审理级别高的行 政机关为被告的行政案件的条款，实际上都很难发挥监督作用，应修改。二是“大”， 即宪法、法律应赋予其更大的权力和具备更强有力的手段，以改变监督机关“位 低、权微、手段软”而不能实施有效监督的状况。三是“专”，即监督者应专司监 督之职，不应兼司他职。各级人大都有监督政府的权力，可是都没有设立专门的 监督机构，应在县级以上各级人大设立监督委员会。四是“独”，即监督者的独立 性要强，依法独立行使监督权，实行垂直领导体制，人、财、物方面不能受制于 被监督者。五是“合”，即在社会主义国家，党和政府的监督机构（如纪检和监察） 合署办公，对此不能斥为“党政不分”；
党政不分是指党委不要去代替政府事务的 管理，监督权不能仅作为政府的事务来看待。“合”的意思还应包含各种监督，以 执政党的监督为“龙头”，拧成“一股绳”，形成强力。六是“联”，即健全党和国家各方面监督的联席会议和联系制度，并通过统筹协调、沟通协作，使分散的监督 形成有机的整体，发挥系统优势以形成监督合力，形成严密的监督网络。七是“保”， 即对行使监督权的人员应有强有力的保障，包括人身、住宅、财产安全等保障， 以消除其后顾之忧。此外，还建议应建立统一、完整、独立、强有力的国家廉政 机构，其名称可以叫作国家廉政委员会。对中央和地方立法、司法和行政部门的 所有国家工作人员，国有企业、事业单位的管理人员（混合企业中国有股份的代 表）贪污、贿赂、滥用职权、以权谋私等一切基于职务的违法犯罪行为行使立案 侦察、逮捕和追诉权。国家廉政机构依法独立行使职权，不受其它国家机关、政 党和团体的干涉。并制定国家廉政委员会法，重点内容是确立国家廉政机构的独 立地位、规定国家廉政机构的组织结构、权限范围以及工作程序等。以作为国家 廉政机构的组织法和运作的基本法。·36·①此“七字方针”为西南政法大学王连昌 教授所提出并为王学辉副教授在有关文章中作过阐述，这里作了些充实和补充， 特此说明并于致谢 三、加强依法行政，促进中国特色社会主义宪政建设 中国特色社会主义宪政建设的内容非常丰富，范围极其广泛。从广义 上讲，我国行之有效的基本政治制度和宪法制度 的健全、发展和完善，都属于中国特色社会主义宪政建设的内涵和外延。

党的十六大报告所提出的建设社会主义政治文明的系列决策，实际上都是中国特 色社会主义宪政建设的重要内容和应遵循的正确原则。

中国特色社会主义宪政建设的一个核心问题就是处理好党、法及党、 政之间的关系。党必须在宪法和法律的范围内活动，任何党的组织和个人都不允 许有超越宪法和法律之外的特权，不允许以权代法、以权压法、以党代政。共产 党的领导方式和执政方式必须坚持依法领导、依法执政、执政为民，而且改革和 完善党的领导方式和执政方式的主要内容和途径就是要善于运用法律的手段和 方式来依法领导、依法执政，并加强执政党自身的建设，不断提高其依法执政能 力和水平。

促进中国特色社会主义宪政建设的一个重要方面，就是进一步加强依 法行政，在依法行政和宪政建设的结合点上着力。这就有以下几个重要方面：
（一）建构诚信政府，强化人民政府为人民服务的根本责任建构诚信政府是我国优良的文化传统和现代法治精神结合的产物，是 依法治国与以德治国方略相结合的必然结果，也是为确保市场经济良性运行的必 然要求。法治政府也是责任政府和诚信政府，首先必须是诚信政府，一个不守诚 信、出尔反尔的政府不可能是一个负责任的政府，更不可能是法治政府。法治政 府就应该重视相对人的参与权、知情权、信息权以及政府的信息义务，实行政务 公开，为公众提供所需要的真实而充足的信息，增加行政行为的透明度，是政府 本身应尽的责任。建立诚信政府、保护公民的信赖利益是法治政府的必然要求， 根据现代法治精神的要求，政府不守信，就应该有相应的制度约束，承担不守信 的后果。中国政府入世后的承诺，如果有违背，将会受到世贸组织的制裁。政府 对管理相对人的承诺不兑现，法令、政策不公开，也应有承担相应的后果。诚信 政府至少包括以下要素：（1）诚信政府的宗旨是为民众服务，以民为本。政府 的设立不是管理民众，而是服务于民众的工具。一个专制的政府不属于诚信政府， 也不可能成为诚信政府。（2）诚信政府是决策民主、科学的政府。决策民主， 就要求尊重民意、反映民智，充分发挥社会决策的作用；
决策科学，就要求从实 际出发，反映事物发展的规律。同时，要保证政策法规的稳定性，不能朝令夕改， 言出即法。（3）诚信政府是政令畅通、法威至上的政府。政府行政行为严格照 章办事，不存在法外权。公务人员乱罚款、乱收费等徇私枉法现象不复存在。（4） 诚信政府是阳光政府。政府行为公开、公正、公平才能保证诚信的兑现，民众才 能掌握必要的情报来测试政府的诚信度。（5）诚信政府是责任政府。在现代民 主法治社会，没有政府责任，行政权的行使就没有制约，公民权的行使就没有保 障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能推进。建立了责任政府，诚 信政府才有实现的保障。政府诚信贯穿于政府与公众的整个互动关系之中，是政 府履行职能、从事行政管理、提供公共服务的基本要求。作为一个诚信政府，要 取信于民，必须体现权责一致、言行一致、前后一致，内外一致等职能特征和要 求。特别要求廉洁高效，保持“平民政府”、“公仆政府”的形象。政府及其工作人 员必须尽职尽责、廉洁奉公，真诚地为人民服务，当好人民的公仆。而不能以管 理者自居高高在上，更不能假公济私甚至损公肥私、贪污腐败。而且对自己所服 务的对象无论其亲疏贵贱都以诚相待、平等相待，才能增强人民群众的信任感。

构建诚信政府，促进社会信用体系建设是一项复杂工程，其重要前提和对策思路 是建立在依法行政基础上的制度创新，可以从以下几个方面入手进行：（1）深 化改革行政管理体制，突破影响诚信政府建立的体制性障碍，按照发展市场经济 的内在要求，进一步转变政府职能，坚决实现政企分开。（2）建立科学、民主 的决策机制，以能尊重民意、反映民智、听取人民群众的呼声，反映事物发展的 客观规律。（3）坚持并努力健全行政公开及政务公开制度，增加政府工作的透明度，加快行政信息化建设，保证政府信息传递渠道的畅通，加强行政信用监督。

（4）建立和健全行政执法责任制和评议考核制，这是规范行政执法行为，强化 行政执法监督，推进依法行政的重要措施和制度，极有利于促进和保证政府诚信 和建立诚信政府。（5）加强政府信用评估制度建设，包括政府自身信用评估和 社会对政府信用的评估，促进社会中介组织信用评估行业的发展，还可考虑建立 和发展民意测验机构。（6）加强和健全对政府失信的救济制度和机制，以加大 其失信成本，严格对失信行为的责任追究。从而一方面使人民群众有充分的救济 渠道和机会，另一方面使政府能够在有错必究、究必追责中树立政府威信。（7） 努力提高公务员的道德修养，建立以“诚信”为核心的符合现代政府管理需要的政 务职业道德规范，使之注重其“政德”、“官德”操守，树立新型的权力观，增强公 仆意识和忠诚为人民服务的观念，建设恪守诚信的、高素质的公务员队伍。

（二）建立和健全对抽象行政行为的司法审查制度，努力推进我国违 宪审查制度和机制的建设，严格地实行依法行政 对抽象行政行为进行司法审查实质上是通过司法权的行使达到对行 政权的控制，进而保障公民的合法权益。这一重要制度是人民主权原则、现代分 权理论及法治原则相结合的宪政理念的体现，也是世界各宪政国家的经验总结， 更是现实社会的客观要求。它不仅是维护法制统一，制止立法和抽象行政行为中 的地方保护主义和部门利益保护主义的需要，以及是加入WTO新形势下履行中 国政府郑重承诺的需要，也是加强宪法的实施和适用，建立和健全我国的违宪审 查制度的需要。司法审查的本意就包括对法律法规的合宪性审查，才能发挥其制 衡立法权及行政权的重要功能。因此，我们可以以建立和健全对抽象行政行为的 司法审查制度为切入点和突破口，来努力推进我国违宪审查制度和机制的建设。

特别是它还是严格实行依法行政的需要。依法行政原则不仅是对行政机关的具体 行政行为的要求，同时也要求行政机关的抽象行政行为必须合法。因为抽象行政 行为涉及面广，影响力大，往往是作出具体行政行为的依据，通过对其进行司法 审查，确保所依之法的合法性，是理所当然的事情。不难想象，如果抽象行政行 为违法，依据它所作出的具体行政行为也不可能合法。如果不允许法院在行政诉 讼中先对这种不合法情况进行审查，强制要求法院不论对错，一律采用其作为衡 量具体行政行为合法与否的标准，则要纠正具体行政行为的不合法、维护行政相 对人的合法权益无异于缘木求鱼。而且由于抽象行政行为针对的是普遍的人和事， 并可以反复进行，违法的抽象行政行为给公民的合法权益造成的侵害，较之于针 对特定的人和事的具体行政行为所造成的侵害甚至更严重、更难以防范。因此通 过其他渠道（目前对受到抽象行政行为侵害的公民和其他社会组织只能寻求立法机关的备案、审查制度和行政机关的行政复议制度的保护，而这些制度亦尚不完 善）尚不能获得有效救济时，那么寻求司法救济和保护就是一种必然。

（三）全面加强行政程序法制建设，促进国家权力的规范化运行进程 当代特别是进入21世纪，行政控权机制的变迁已从偏重司法审查进展 到了司法审查与行政程序并重的时期。因为行政程序的基本价值功能就是通过强 调行政主体的程序义务及相对人的程序权利来坚持和昭示公开、公正、公平的价 值原则，以制约和控制行政权合法行使，维护和保障公民、法人及其他组织的合 法权益，同时也矫正和弥补了行政法律关系中行政主体和相对方之间地位的不对 等。总之 行政程序有着多方面的、值得充分发挥和大力开掘的重要价值和功能，正 因为如此，行政程序法越来越受到我国学界和立法机关的重视，想来它的正式出 台已为期不远。但是我们不应只注意具体行政行为的程序法制建设问题，还应注 意抽象行政行为的程序法制建设问题。为此笔者呼吁应该把立法听证等抽象行为 的程序法制建设问题提上重要日程。随着依法治国、健全市场经济体制和加入 WTO后法治环境面临的挑战，对立法质量的要求越来越高。而提高立法质量的 根本途径是发扬民主，使人民群众有切实可行的渠道充分表达他们的意愿，实现 对立法的积极参与。立法听证制度就是推进立法程序民主化、科学化，以利于提 高立法质量的重要方式和途径；
但是立法听证在我国还缺乏制度化的构建和创设， 这一制度在我国尚处于初创时期，各方面都还不成熟和完善，急待加强、加速其 建设。立法听证，是立法程序民主化、科学化的核心内容，其本质含义在于通过 公众参与立法来达到监督立法活动，因此立法听证具有在立法工作中坚持实事求 是，保证法律的公正性以及保障公众能平等有效地参与立法从而达到监督立法活 动的目的，并能使民众在其中接受到法制宣传和教育之重要功能。立法听证作为 一种程序性制度有其阶段性、准司法性、法定性、职权性以及普遍适用性（既指 普遍适用于法律、法规等的制定，又指通过立法听证所制定之法不指对特定的人 和事，而是指对法律所要规范的所有的人的行为和事件，因此从这个意义上说， 立法听证比司法听证和行政听证其影响更大、其作用和意义更为重要）的特点。

立法听证的基本原则应包括公开原则、公正原则、职能分离原则（指调查、听证 和裁决分别由不同的机构、组织或人员来实施）、案卷排他性原则（指行政机关 按照正式听证程序作出的决定只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人未 知悉和未论证的事实为根据）。关于立法听证程序的种类，依据一定的标准，大 体可分为：正式听证（是指有权机关在制定法规时，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，有权机关基于听证记录做出决定的程序）和 非正式听证（是指有权机关在制定法规时，只须给予当事人口头或书面陈述意见 的机会，以供有权机关参考，有权机关无须基于记录做出决定的程序）。而正式 的听证会的召开可以分为两种情况：法定听证和决议听证。所谓法定听证是指如 果提出听证的人数达到法定人数要求时或者法律对某些议案有明确的听证要求 时，有权机关就必须举行听证。所谓决议听证是指有权机关对某些法案有权通过 决议方式来决定是否需要举行听证。

（四）积极发展非政府组织并加强其法律规制，增强市民社会的自治 能力 中国对非政府组织的关注，是与近些年来发展市场经济，转变政府职 能，出现了国家权力（特别是行政权力）的社会化趋势，要求将传统由行政机关 行使的一些职能（管理、监督、服务、协调等）转化为（实际是交还给）有关社 会组织（如中介组织等非政府组织）来行使，以更好地服务于市场主体，培育和 发展市民社会的自治能力同步的。关于非政府组织，一般认为是指除开政府组织 即所谓“第一部门”或政治部门以及营利组织即所谓“第二部门”或经济部门之外 的社会组织，即所谓“第三部门”；
或者说是处于国家机关与企业之间或政府与市 场之间的那些社会组织。其组织形式和活动范围非常宽泛，但又须受到相关法律 和规章的制约。按照我们的初步理解，中国的非政府组织除了中介组织之外，还 包括事业单位、社会团体、民办非企业单位以及基层群众自治组织（村民委员会、 居民委员会）等社会组织。当前，非政府组织在中国的经济和社会生活中的作用 和地位，越来越显得重要和突出。其数量和种类都有了很大的扩展。它是深化经 济和政治体制改革，发展市场经济、民主政治，实行“小政府、大社会”的必然要 求；
也是社会组织程度提高、自治能力增强，需要实行政治国家和市民社会二元 分离，以进一步增强人民群众的主人翁地位和作用的客观反映。但是由于非政府 组织在中国是一个新的概念，涉及到许多新的社会组织形式、活动方式和法律问 题；
而且人们对它的认识颇不清楚、明晰，学界对它的理解也颇不一致，甚至多 所歧见。因此，我国对非政府组织及其法律问题的研究十分欠缺，实际尚处于起 步阶段。在实际生活中许多非政府组织其组织和活动都极不规范，更远没有作到 制度化、法律化，甚至在一定领域和程度上处于混乱、无序的状态。其存在的问 题主要表现在：（1）布局不合理，发展不平衡，以至目前一些非政府组织呈现“乱 办、乱管、乱执业”的混乱局面。（2）体制不顺，地区、部门、行业分割比较严 重；
非政府组织难以协调运作，竞争机制扭曲。（3）定位不准，官办或半官办 色彩浓，容易导致政、社不分或以政代社，使非政府组织失去独立性、公正性。（4）特别是法制建设滞后，规章制度不完善，自律机制不健全。具体说来，一 是法律体系不完备，直接以非政府组织为规范对象的法律、法规、规章不多，还 未形成体系。多数非政府组织游离于国家法律之外，靠部门政策来约束。二是已 有的这些法律规定也比较原则、笼统，权利权益不够明确具体，责任难以落实， 公正执法难以保证，而且实践中出现了诸多不适应的地方，均影响了非政府组织 的健康发展，需要不断修改和完善。三是执法和法律适用问题更多，特别是法律 监督和救济机制和渠道不畅，加之由于部门利益法制化，更影响、障碍了非政府 组织向规范、健康的方向发展。四是法制建设滞后还表现在许多非政府组织的规 章制度不完善，自律机制不健全，也导致其法律责任和经济责任不明确，影响了 非政府组织的顺利发展。而且，非政府组织的法律地位、法律关系和法律行为等 都具有复杂性、多重性，既有民事法律关系，又有行政法律关系；
正因此，非政 府组织适用的法律规则跨部门，既有私法也有公法。因此，就必将导致其监督和 救济的途径和方式也会各有不同，例如仅就司法救济而言，既可以适用民事诉讼， 也可以适用行政诉讼。更增加了对非政府组织的管理及其发展的繁难性。

因此，发展我国的非政府组织并加强其法律规制，乃是十分复杂艰难 而又意义重大的事业。目前应采取的系列措施就包括诸如：（1）加强和改善对 非政府组织的依法管理，理顺登记管理机关、业务主管部门、非政府组织三者之 间的关系。（2）落实和加强对非政府组织行为（包括具体行为和抽象行为）的 法律规制，使其严格在法律规定的范围内活动。包括非政府组织无论其创立、变 更、终止，或是运行、活动和履行其各项职能，以及制定和贯彻执行其内部规章 等，都必须依据法律的规定和法定的程序进行。（3）强化非政府组织的自律机 制，包括强化其行业自律以及非政府组织的内部自律。（4）落实和加强对非政 府组织的法律监督和救济。从而一方面，切实保障其正当权利和合法权益及其独 立的法律地位，以促使和激励其充分发挥在本行业、本领域内的积极作用；
另一 方面，又要防止和救治因非政府组织的行为违法而给公民和社会造成的损害。从 而努力把非政府组织纳入法制的轨道内运行。

还应注意对非政府组织发展中的重要问题的研究和实施。诸如：（1） 注重总体规划，建立建全非政府组织发展体系。要在对现有非政府组织进行清理、 整顿的基础上，依照国家经济和社会发展总体发展规划和目标，构建布局合理、 功能齐全、适合我国国情、又符合国际惯例的非政府组织发展体系。（2）理顺 体制，深化改革，逐步建立和完善适应我国经济和社会发展需要，符合非政府组 织自身发展规律、充满生机与活力的非政府组织管理体制和运行机制。要通过认真实行政（府）企（业）分开、政（府）事（业）分开和政（府）社（会） 分开，使非政府组织与挂靠单位在人员、财务、业务、名称等方面彻底脱钩，割 断它与政府千丝万缕的附属关系，增强其独立性、公正性。并应坚持合理配置社 会资源，精简、效能以及分类改革、分类管理等原则对非政府组织进行改革。其 中有些非政府组织如社会中介组织，还可设立合伙制或有限责任制，乃至设立董 事会、监事会等机构，以真正建立、健全与社会主义市场经济相适应的中介机构 管理体制和运行机制。（3）加快立法，逐步建立和完善非政府组织的法律、法 规体系。包括制定《中华人民共和国社会中介组织法》以及《社团法》、《行业 协会法》、《商会法》、《经纪人法》及其配套的法律、法规，以逐步形成不同 类别、不同层次且成龙配套的关于非政府组织的法律、法规体系。（4）适应加 入WTO新形势的要求，探寻我国非政府组织发展中的新的法律问题。众所周知， 加入WTO首先是对我国政府行为和法律制度提出了挑战，特别是对我国行政法 制建设提出了许多新课题：一方面，必然要求加强我国行政法的国际化趋势，即 促使我国相关的行政法律制度及规范的国际接轨，其中包括必须加强涉外行政法 及涉外行政诉讼制度的建设。另一方面，又必然进一步强化行政权的社会化趋势， 从而要求丰富和拓展公共行政的内涵和外延，使除了政府之外的社会组织的行政 管理及行政法问题成为重要课题，这样政府和非政府组织都共同成为公共行政的 主体，从而完成行政权从“社会行政到国家行政再到高级阶段的社会行政”[5] （P28-34）之否定之否定过程。这一切都会进一步增强非政府组织在中国的经济 和社会生活中的重要作用和地位。而且必然会使非政府组织面临许多新的法律问 题。例如，由于一些非政府组织（特别是中介组织）行使了传统由行政机关行使 的一些职能（管理、监督、服务、协调等），那么他们不仅会成为行政诉讼的对 象，而且当其在参与具有涉外因素的经贸活动中发生了纠纷，还可能成为涉外行 政诉讼的对象。在这种情况下，其法律依据如何提供，相关的管辖、程序和效力 问题如何解决？再有，非政府组织的业内规章制度及其他规范件文件能否纳入司 法审查的范围？如果能，其法律依据何在，相关的管辖、程序和效力问题又如何 解决？如此等等。