我国财政支出存在的问题及对策_学前教育财政支出不合理的原因和对策

学前教育财政支出不合理的原因和对策

规范学前教育经费的使用和管理”。然而，我们调研发现， 目前各级政府对学前教育的投入存在一些问题。本文聚焦学 前教育投入的不合理表现，分析原因，提出均衡学前教育投 入的建议，以促使学前教育投入能够更加公平合理，财政经 费能发挥更大的社会效益。

一、学前教育投入的不合理表现学前教育投入是指国家 或地区根据学前教育事业发展的需要，投入到学前教育领域 中的人力、物力和财力的总和，是一种广义的教育投入。人力投入是指对幼儿园教师、学前教育管理者、学前教育研究 者的投入，其中最主要的是对幼儿园教师的投入，通过职前 培养与职后培训来实现。物力投入是指对幼儿园园舍建筑、 设施设备、玩教具的投入。财力投入主要是指经费投入，尤 其是人员经费、生均公用经费等方面的投入。从当下的政策 执行情况看，不仅中央财政不断以各种方式投入学前教育， 而且地方财政也在践行着各自在三年行动计划中对学前教 育投入的承诺。如果说过去发展学前教育面临的主要困难是 资金不足，那么当下发展学前教育面临的主要问题则是如何 更合理地分配资金，提高财政投入的效益。从《若干意见》 颁布后的政策执行情况看，从中央到地方，虽然各地都相对 重视对学前教育的投入，但存在投入不合理的问题，需要引 起各级政府的重视。

1．中央财政从引导性投入变成主体性投入发展学前教 育，我国实行的是地方负责制，即以县（区、市）为单位， 由县（区、市）政府负责当地学前教育的规划、投入与发展。

《若干意见》明确区分了中央政府与地方政府对学前教育的 投入责任，即“国家实施推进农村学前教育项目，重点支持 中西部地区……中央财政设立专项经费，支持中西部农村地 区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双语教育。

地方政府要加大投入，重点支持边远贫困地区和少数民族地 区发展学前教育。规范学前教育经费的使用和管理”。可见， 中央财政的投入重点是中西部的特定地区，如农村地区、少数民族地区和边疆地区，并非涵盖整个中西部。2011年出台 的《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》明确说明 中央财政的投入重点涉及4大类7个重点项目，并且强调要根 据情况变化适时调整投入结构。这4大类项目具体是指支持 中西部农村扩大学前教育资源（简称“校舍改建类”项目）， 鼓励社会参与、多渠道多形式举办幼儿园（简称“综合奖补 类”项目），实施幼儿教师国家级培训计划（简称“幼师培 训类”项目）以及建立学前教育资助制度（简称“幼儿资助 类”项目）。这4大类项目既规定了投入区域、投入方式、 投入类型，也表现出了关注区域差异、软硬件建设兼顾的特 点。可见，中央的财政投入不是全包性的，而是项目性、奖 励性的。除了中央财政的结构性导向外，地方政府在制订本 地财政投入框架时也应考虑不同项目、不同时间段的经费结 构，从而更好地提高资金的使用效益。然而，我们在宁夏、 陕西、广西等地调研时发现，各级政府共同投入的政策在落 实时出现异化。在很多地方，中央财政的引导性投入变成主 体性投入，项目性投入变成整体性投入。在西部一些相对发 达的地区，虽然省（自治区）的财政比较困难，发展地方学 前教育的财力比较薄弱，但其中一些县（区、市）是具备一 定经济实力的。严格来说，这些不发达地区的相对发达县（区、 市）是不能享受中央财政支持的。可是一些省（自治区）政 府为了财政投入平衡，也会为这些相对发达县（区、市）提 供投入。同样，东部地区也有相对欠发达的县（区、市），有些地方甚至比西部还要落后，需要中央财政给予扶持，以 减轻地方财政的压力。可见，地方政府必须明确承担投入责 任，实现中央财政与地方财政的灵活配置，相互补充，从而 均衡社会资源，实现社会公平，调动各级政府的积极性。

2．园舍建设投入的迫切性掩盖了设施设备与玩教具投 入的必要性在大力发展学前教育，解决全局性的“入园难” 问题时，各级政府均把物力投入的重心放在硬件设施的投入 上。在调研中我们发现，中央政府与地方政府的硬件投入过 多集中在幼儿园的新建、改建、扩建等园舍建设上，忽略了 与园舍建设相配套的设施设备与玩教具等其他硬件的投入， 使得有些地方虽然建起了幼儿园，但园内空空，缺少基本的 生活设施与教学设备。各级政府在进行幼儿园布局调整与规 划时，有必要兼顾园舍建设与设施配套，保证中央政府的扶 持资金与地方政府的配套资金各有不同的用途，相互补充。

中央、地方在下拨相关的园舍建设经费时，要适度考虑投入 结构的合理性，保证幼儿园不仅能建起来，而且能用起来。

3．重数量投入，轻质量投入〔1〕当前我国各级政府共 同面临的迫切任务是解决“入园难”问题，但这不是建设足 够数量的幼儿园就能解决的，还需要考虑现有幼儿园与新建 幼儿园的质量保障与提升问题。我国当下学前教育主要面临 三大困境，即入园难、入园贵、质量低，而这三个问题又纠 缠在一起，不断制造出新的问题。要彻底解决这种混乱局面， 我国学前教育的主要任务应是建设广覆盖、保基本、有质量的幼儿园，而不仅仅是增加幼儿园的数量。正如《若干意见》 所示，不但要“加大政府投入，新建、改建、扩建一批安全、 适用的幼儿园”，而且强调“三年内对1万名幼儿园园长和 骨干教师进行国家级培训。各地五年内对幼儿园园长和教师 进行一轮全员专业培训”。然而，从各级政府的投入结构看， 经费较多指向了园舍投入。在各地上报的三年行动计划中， 最明显的考核指标也是数量，即三年内地方政府规划建设多 少所幼儿园，却很少考虑新建幼儿园所需的师资、环境、设 备、师幼比、办园规模等关涉质量保障和提升的要素。更有 甚者，一些地方政府为了“政绩”，把财政经费完全用于硬 件投入，重形式而不重质量，没有从根本上解决“入园难” 问题。

4．家庭投入所占比率过高袁连生、冯晓霞的研究表明， 目前我国家庭负担学前教育成本过高，不仅高于大多数国家， 而且在我国的各级教育中也是占比率最高的一级。〔2〕《若 干意见》虽然提出“家庭合理分担学前教育成本”，但是没 有明确规定分担比率。目前家庭投入在我国学前教育总投入 中所占比率过高，一方面导致“入园贵”，另一方面导致学 前教育中出现太多的无序竞争，放大了家长在学前教育发展 中的话语权，削弱了幼儿园教师的专业权力。

5．在投入时间上存在比赛心理与补偿心理教育投入原 本应该是长久性、持续性的，可是在学前教育领域，我国各 级政府的投入长期以来都比较有限，不仅中央财政没有学前教育专项经费，地方政府的经费也往往只投向教育部门办的 幼儿园。随着《教育规划纲要》与《若干意见》的颁布，学 前教育迎来了前所未有的发展机遇，各级政府对学前教育的 投入大幅提高。不过，目前从中央到地方，各级政府对学前 教育投入的时间意识太强，比、赶、超色彩浓烈。有些地方 对突然增加的学前教育经费无所适从，不知道如何有效分配 与使用，盲目花钱、比赛花钱的现象时有出现。如何避免学 前教育发展中的短视行为，以符合学前教育发展规律的方式 运作学前教育经费，是各级政府在新形势下必须思考的问题。

二、学前教育投入不合理的原因学前教育投入中的诸般 不合理问题与整个社会制度的设计有关。以往，学前教育的 基本属性为教育性与福利性，政府只对其中的一部分进行投 入。《若干意见》颁布后，学前教育“必须坚持公益性和普 惠性”，成为社会公共服务体系的一部分，获得了新的生长 空间。然而，与旧的学前教育属性相配套的一系列制度尚未 被重新设计，与学前教育新属性相配套的新制度体系尚未完 全建立，导致在学前教育投入上出现这样那样的不合理问题。

具体原因如下。

1．地方政府对中央的财政性依赖发展学前教育，我国 采取的是地方负责、分级管理体制，地方政府是承担学前教 育财政投入责任的主体。然而，当国家大力发展学前教育， 并且将财政投入的重心向西部省份、农村项目倾斜时，中央 庞大的资金支持使得这些地方的政府无须考虑地方性配套投入，导致中央财政的引导性投入最终演变为主体性投入， 助长了这些地方政府对中央的财政性依赖。在调研中我们发 现，有些西部地区为了规避地方性配套投入，故意在项目预 算与结算中将项目做大，将地方性投入作为一个虚无的部分 加入到项目总预算中，使得中央资金事实上成为项目的唯一 资金来源。

2．数字政绩惯性的影响官员们在进行学前教育投入时 大多注重资金投入的数字化效应，倾向于选择园舍建设投入、 硬件投入等短期即可显现效果的项目。这是因为倘若将财政 经费投向软件，如教师培训、课程建设、环境创设等，其效 益显现的滞后性很可能会影响到官员的“政绩”。3．政府 责任长期缺位与市场化观念的双重冲击在《教育规划纲要》 与《若干意见》颁布前，我国的学前教育基本处于边缘状态， 政府财政长期缺位，仅有的财政投入也不公平，导致学前教 育公平问题日益突出，而政府的缺位又使得学前教育的发展 主要依赖市场。但市场是追求利益最大化的，并不以社会正 义为目标。学前教育发展的过度市场化使得家庭承担了本应 由政府、社会、家庭共同分担的教育成本。

三、均衡学前教育投入的建议正如《若干意见》指出的， “学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成 部分……关系亿万儿童的健康成长，关系千家万户的切身利 益，关系国家和民族的未来”。只有均衡学前教育投入，才 能促进学前教育事业健康发展，推动从儿童到家庭到民族的健康发展。

1．五级政府共担投入责任学前教育是重要的社会公益 事业，必须坚持政府主导。袁连生研究发现，“按我国现行 办园水平和财政负担54%的经费来假设，全国适龄幼儿全部 进入普惠性幼儿园所需的财政投入约为770亿元，相当于 2009年新增预算内教育经费的44%，全部预算内教育经费的 6.7%”。〔3〕因此，袁连生认为有必要改革现行学前教育 投入体制，中央、省、地（市）三级政府均承担部分学前教 育投入责任，实现五级政府共担投入责任。其中，中央政府 主要承担中西部地区家庭经济困难幼儿的资助责任和一定 比率的公用经费责任，总负担比率不低于预算内学前教育总 经费的20%；
省级与地（市）级政府共同承担新建和改建幼 儿园经费、教师培训经费和一定比率的教职工工资福利经费， 负担比率不低于预算内学前教育总经费的30%；
县（区、市）、 乡镇（街道）政府承担幼儿园建设和改造的土地供应责任、 一定比率的教职工工资福利经费和公用经费责任，负担比率 不高于预算内学前教育总经费的50%。此外，庞丽娟建议， 要从国家层面明确规定学前教育经费在同级财政性教育经 费中所占比率不低于7％的基线标准，同时明确规定各地可 根据当地经济社会发展情况上调基线比率，但不得低于7％ 的最低标准，以满足民生需求，切实缓解“入园难”“入园 贵”问题。

2．五级政府各司其职，重点有别五级政府共担投入责任，不是五级政府平均分担，而是需要合理设计投入结构， 各级政府各司其职，重点有别。合理设计投入结构可以在一 定程度上避免资金的重复投入，从而更好地协调五级政府的 财政投入，并形成合力，共同推动学前教育发展。例如，我 们在调研中发现，因为中央政府对“校舍改建类”项目的投 入基本只投向乡镇幼儿园，不投县城幼儿园，导致许多地方 出现了乡镇与县城幼儿园倒挂的现象，即乡镇幼儿园的硬件 环境得到了较大程度的改善，而县城一些缺少中央政府投入 地区的幼儿园仍旧破烂不堪。这就需要地方政府合理配套地 方资金，控制地方资金的投入方向，以保证区域内的均衡与 协调，避免区域内出现新的不均衡。目前，江苏省提出“省 级统筹，县乡共建”，泰州市提出“以县为主，县乡共建”， 苏州市提出“以县为主，城乡一体”，赣榆县提出“城乡一 体”等方针，这些对学前教育投入结构的设计在某种意义上 可以使各级政府的投入更趋合理。

3．建设投入均衡机制与转移支付制度我国的区域经济 差异非常明显，东、中、西部发展学前教育的实力差异悬殊。

《若干意见》规定，“地方政府是发展学前教育、解决‘入 园难’问题的责任主体”。可以说，各地的学前教育投入主 要依赖县（区、市）一级政府，而由于县（区、市）经济发 展严重不平衡，对学前教育的投入存在很大差异，最终会影 响学前儿童接受早期教育的质量，导致教育不公平。鉴于我 国各地方政府财政实力客观存在的差异，建议在实行五级政府共同分担学前教育投入的基础上，建设投入均衡机制，建 立从中央、省、市到县（区、市）、乡镇的转移支付制度。

〔4〕在主张各地财政性学前教育经费至少要占同级财政性 教育经费7%的同时，庞丽娟还建议，在制订国家生均公用经 费基线标准的基础上，要确定各地应承担的生均公用经费最 低标准以及各地财力能承担的生均公用经费，将经费缺口作 为转移支付额度确定的标准，以便建立和实施中央、省级政 府转移支付制度。投入均衡机制与转移支付制度的建立旨在 通过政策的力量扭转并化解区域间先天的不平衡，为儿童创 造起点公平的受教育环境，使所有儿童能享有相对同等水平 的学前教育投入，接受同等品质的学前教育服务，从根本上 保障教育公平。

4．软硬件投入兼顾学前教育的发展需要有高品质的软 硬件环境支持。硬件是前提，软件是关键。任何忽视软件、 只重视硬件的做法都是只重形式不重内容的短视行为。很多 地区只投入园舍建设，不关注设施设备与玩教具投入的做法 是对教育本质规律的忽视。在学前教育投入上，各级政府必 须做到软硬件兼顾，不能因为硬件是基础性条件就无视软件 投入的必要性。要从根本上解决“入园难”，光增加幼儿园 数量是不够的，还需要质量先行。因为“入园难”不单是幼 儿园数量不足造成的，而是幼儿园数量、人口、区域经济、 政策等综合作用的结果。如果政府部门试图用单一手段化解 “入园难”，那很可能无法从根本上解决这一问题。我国的学前教育发展体制是以县（区、市）为单位的，而县（区、 市）与县（区、市）之间不仅经济发展水平有别，政府治理 观念有异，而且各个县（区、市）所承担的教育投入责任也 是不一样的。在不同的教育格局下，县（区、市）政府需要 根据当地教育实际调整投入结构，保障学前教育健康发展。

我们在调研中欣喜地发现，有些地方政府很重视学前教育投 入的合理性，如宁夏彭阳县每年投入学前教育200万元人民 币，其中有100万元用于软件投入。在用于软件投入的100万 元中，90万元用于支付“县聘乡用”教师的工资，10万元用 于每年的幼儿园教师培训，旨在稳定教师队伍，提高教师队 伍素质。这种投入分配格局本身就表明了政府的立场，说明 政府认识到教师培养与培训是决定学前教育质量的关键因 素，因此才会在这些方面加大投入力度。对教师的投入既是 一种软件投入，也是一种质量性投入。对政府而言，质量性 投入并非简单地把钱用于教师培养或培训，还需要进行细致 规划，建立以教师培养、培训为核心的质量性投入体系，既 关注结构性质量的投入，也关注过程性质量的投入，甚至还 要兼顾结果性质量的投入。结构性质量也指条件性质量，是 指为教育工作提供与其硬件资源等质量的软件资源，包括班 级规模、师幼比例、教师资格、教师稳定性、图书和玩教具 的数量与质量、人均空间面积等。通常来说，班级规模越小， 教师的学历和专业训练水平越高，教师的积极行为就越多， 幼儿的发展也越好。过程性质量则是指教师的教育教学过程、课程水平以及师幼互动质量，这是决定过程公平的关键因素。

结果性质量则是指幼儿是否获得了基于其个体能力的相应 发展。

5．长期、理性投入，避免盲目补偿教育需要长期的投 入，既不能立竿见影，也不会一蹴而就。赶超式投入、比赛 式投入都不是理智的政府财政行为。对于幼儿园园舍建设而 言，投入是一次性的，可以快速、短期完成；
对于幼儿园设 施设备、玩教具而言，需要的是持续投入，不断更新；
对教 师的投入更是一项长期、大量的投入。如果在中央政策的影 响下，一股风地投入学前教育，极有可能削弱财政投入的效 果。政府对义务教育的投入曾经历过大干快上阶段，导致大 量校舍荒废，不少小学有校无生，或生源严重不足。在政府 大力发展学前教育的今天，义务教育的这些前车之鉴必须引 起各级政府的重视，政府不能用一种补偿式、忏悔式心态来 投入学前教育，而是需要理性、智慧地投入。虽然在学前教 育的资源总量上，我国仍然存在严重不足，但是政府盲目的 大干快上很可能会造成有限资源的浪费，使学前教育错失当 下进行结构调整、制度设计、体制更新的绝好时机。若是错 过当下的发展机遇，很可能难以迎来学前教育发展的下一个 春天。因此，政府必须调整当下的学前教育投入结构，完善 投入机制，与时俱进，推动学前教育发展。