【论“全面小康社会”条件下的工伤保险制度建设】

论“全面小康社会”条件下的工伤保险制度建设

党的十六大提出了我国新世纪全面建设小康社会的宏伟目标。劳动和社会保障方面的具体目标是：社会保障体系比较健全，社会就业比较充分，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活。现实表明，劳动和社会保障已经成为全社会最关注的热点和焦点问题之一。这说明，社会保障制度是否健全，是整个社会大众生活水平和生活质量的一个重要标志。要实现全面小康社会的目标，劳动和社会保障事业必须要有全面的发展和提高。全面建设小康社会，需要建立比较健全的社会保障制度，这就对社会保障建设提出了更高、更为紧迫的要求。社会保障体系的内容十分广泛，包括社会保险、社会救济、社会福利等内容。在我国，社会保险是社会保障体系的核心内容之一，而养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险构成了社会保险的五大基本项目。经过最近几年的努力，“两个确保”成效显著，医疗保险进展迅速，一个具有中国特色的社会保险制度体系框架已具雏形。

相对来说，在社会保险五项目中，工伤保险的开展还相对滞后，主要表现在立法层次较低，执法力度较弱，社会统筹覆盖面较窄，社会化管理水平不高等几个方面。这在一定程度上影响了社会保障体系的健全，甚至影响了社会稳定。有的同志形象地把社会保险五项目形容为人的五指，缺少哪一项，都不是完善的社会保险体系。而工伤保险，在我国现阶段以及今后的社会发展过程中，发挥着十分重要的社会“安全网”和“稳定器”的作用，需要予以优先发展。

工伤保险是对职业伤害实行赔偿的社会保障制度，职业伤害包括劳动者工伤事故和职业病两类伤害。在世界历史上，19世纪末，英、法、德等早期工业化国家确认了《职业危险原则》，原则承认，国家工业化给社会创造了巨额财富，同时也容易发生难以抗拒的意外人身伤害和职业病危害。《原则》同时还确认了雇主负责职业伤害的必要性和对受伤害工人实行“无过失赔偿”（也称“无责任赔偿”）的合理性。根据“无过失赔偿”原则，雇员工作中发生事故，无论是雇主的疏忽还是受害人、同事的粗心大意引起的，甚至雇主根本不存有过失，雇主也应进行赔偿；雇主支付职业伤害赔偿金是一笔“日常开支”，就象修理和维护设备的保养费和必须支付工人工资一样；赔偿金应该是企业所负责的一部分管理费用。

“职业危险原则”和“无过失赔偿原则”是世界工伤保险制度核心的、最重要的原则。100多年前，正是在这些原则的作用下，在西方工业化国家产生了现代意义上的工伤保险。在世界范围内，工伤保险制度的建设都列为了世界各国社会保障制度的重要的、优先开展的项目。据国际劳工组织统计，到20世纪末，世界上近180个国家建立了工伤保险制度，约占国家总数的80。与西方先进工业化国家相比，我国工伤保险制度建设至少晚了半个世纪，直到20世纪50年代，我国的工伤保险制度才开始建立，并且，我国工伤保险制度是在高度计划经济条件下建立的，是“国家保险”或“企业保险”模式，直到20世纪80年代，才开始了真正适应市场经济需要的工伤保险制度建设的探索；1996年，原劳动部在总结各地经验的基础上，颁发了《企业职工工伤保险实行办法》（劳部发[1996]266号），工伤保险由“企业保险”向“社会保险”迈出了一大步，标志着我国工伤保险制度建设取得了阶段性成果。

尽管如此，目前我国工伤保险制度建设还存在以下几方面问题：

工伤保险立法层次较低，法律强制力不够。

目前，我国工伤保险制度执行的是原劳动部颁布的部颁规章，即《企业职工工伤保险实行办法》（劳部发[1996]266号）。由于立法层次较低，法律强制力较弱。虽然全国大多数地区执行了266号文件的标准，一些地区也进行了工伤保险费用的社会统筹，调整提高了工伤保险待遇，均衡了企业之间的工伤保险负担，保障了工伤人员的合法权益。但整体上看，工伤保险工作推动较为迟缓，截止2002年底仅有4300多万职工参加了工伤保险社会统筹，少数地区甚至还未执行266号文件的标准。一些地区、行业拒不执行266号文件，主要是因为其法律强制力不够。在这种情况下，一些工伤保险纠纷难以解决，少数工伤职工的合法权益得不到保障，影响了社会保险社会“稳定器”、“安全网”作用的发挥，只有提高立法层次，加大执法力度，才能解决这些问题；健全的工伤保险制度，对整个社会保险体系的建立，甚至对整个社会“两个文明”建设，都有很大的影响。因此，提高工伤保险立法、执法力度，已经迫在眉睫、刻不容缓。

工伤保险经办体制不健全，工作队伍建设亟待加强。

由于工伤保险立法层次较低，以及长期以来在计划经济条件下我国工伤保险实行的是“企业保险”等客观原因，导致了我国工伤保险经办体制和机构设置不够健全和科学，工作队伍力量薄弱。在市场经济发达国家，如德国，工伤事故要经过“劳动法庭”的严格确认，相关技术部门的科学鉴定等程序经

办；而我国，工伤保险的经办机构和队伍长期处于人手短缺、力量薄弱、法规不全的状况，工伤保险管理和经办法律强制力不足，使一些工伤案件处理不力，形成积案，一定程度上影响了职工合法权益的保障；同时导致了部分工伤职工“闹工伤”的现象，小伤大治，小病大养。这些现象，都影响了社会公平、公正的实现，从而影响了社会稳定。

工伤保险基金不够雄厚，工伤赔偿水平有待调整。

由于我国开展工伤保险时间较短，工伤保险覆盖面不大（全国覆盖人数为4300多万），因此工伤保险基金不够雄厚；同时，也还存在一些赔偿水平、赔偿项目有待调整等问题。

工伤预防和工伤康复工作有待加强。

工伤预防和工伤康复，是工伤保险的两个重要内容。加强安全教育，预防工伤风险，“防患于未然”，减少工伤发生率，从而降低工伤保险的费率，促进文明生产，是从根本上搞好工伤保险的“治本之策”；而工伤康复，则是工伤治疗的延伸和提高，是促进工伤职工回归社会，提高其生活质量的一种手段。在我国，工伤预防和工伤康复都未能得到其应有的被重视程度，工伤保险仅仅侧重在工伤赔偿方面，这说明与世界先进国家相比，我国工伤保险制度建设还有较大差距。

要改变上述现状，适应全面建设小康社会的需要，在工伤保险方面，我们需要做以下工作：

提高立法层次，加大立法、执法力度。

工伤保险作为政府举办的社会保险项目之一，必须有国家立法予以保障。通过国家立法，可以加大执行力度，有效保障工伤职工的合法权益；通过立法，还可以提高全社会对工伤问题的关注程度，形成保护职工合法权益的社会氛围。提高立法层次，加大立法、执法力度，是作好工伤保险工作的首要前提条件。

建立健全我国的劳动行政执法队伍，提高经办水平。

随着我国社会主义市场经济的不断建立，劳动保障纠纷将会越来越多，其社会影响亦越来越大。尤其是工伤纠纷，由于直接涉及到职工的人身权利和经济权利，因此十分敏感，社会关注程度较高。我国劳动保障业务整体来说具有较为浓重的计划经济色彩，本着“与时俱进”的精神，劳动保障的执法队伍应该得到加强，逐步淡化其“行政色彩”，强化其“法律特点”，时机成熟时在法院系统建立“劳动保障法庭”，形成一支专业化、高水平的劳动保障法律事务经办队伍。在工伤保险开展较好的国家（比较有代表性的如德国），工伤保险经办及纠纷处理基本是通过法院的劳动法庭处理，这对我国有很好的借鉴和启发意义。建立劳动保障法庭，是劳动保障事业贯彻“依法治国”方针的一个重要方面，对我国的劳动保障事业发展将产生巨大而深远的影响。

合理调整工伤保险待遇，保障工伤职工基本权益。

合理调整工伤职工的工伤保险待遇，主要是建立合理的调整机制，对不同时期的工伤职工待遇进行合理调整，有机衔接，以便保障其基本生活，维护其基本权益。

加强工伤预防和工伤康复，提高全社会的安全生产、文明生产水平。

加强工伤预防，提高全社会的安全生产、文明生产水平，从“源头”上减少工伤职业病的发生，是提升全社会文明程度，推动全社会迈向小康的一个有机组成部分；而工伤康复事业的发展，对提高工伤职工的生活质量，恢复其劳动能力，有着重要作用。大力发展工伤预防和工伤康复，对工伤保险事业有着重要的意义。

经过十几年的实践和探索，我们在工伤保险制度建设方面也积累了一些有益的经验。在立法方面，广东、海南等省以地方法规的方式，通过了地方的《条例》，加大了立法、执法力度，取得了较好效果；一些地方在现有条件下，健全了工伤保险的经办机构，目前全国省级劳动保障行政机构已有北京、天津、重庆、浙江等6省、市建立了单独的工伤保险（或工伤生育）处室，并与法院等执法部门建立了较为密切融洽的业务关系，减少了工伤保险的积案现象，比较好地开展了工伤保险工作；在工伤康复方面，广州、南昌等市开展得较早且成效显著。这些探索，为我国的工伤保险制度建设和实践提供了宝贵的经验。“http://www.yytv.com.cn”版权所有

党的十六大报告中指出，要完成党在新世纪的奋斗目标，全面建设小康社会，“发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措”。具体到工伤保险事业，就是要在总结各地好的经验基础上，抓住机遇，乘势而上，全面开创工作的新局面。