十三五规划的建议 [关于核安全“十三五”规划的建议]

关于核安全“十三五”规划的建议

十二五规划实施为我国核能与核技术利用事业安全、健康、可持续发展， 为社会经济发展和生态文明建设提供了有力保障。十三五时期是我国核能与核技 术利用事业发展的关键时期，是实施核电走出去战略的重要机遇期，是早期核设 施退役及放射性污染治理的攻坚时期，社会公众对核能的发展态度成为新常态。

文本在总结核安全十二五规划中期评估情况基础上，预判十三五核安全与核能发 展的态势，统筹谋划十三五核安全与放射性污染防治的总体思路。十二五核安全 规划中期评估进展情况十二五规划中期评估采用定量、定性相结合的方法进行， 评估截止日期为2014年6月30日。

经评估，规划实施总体进展情况良好，进度基本达到目标要求，重点任务 有序推进，预计十二五末可基本完成规划目标。规划目标指标完成情况规划提出 了总体安全目标，并在提高核设施安全水平和降低辐射环境安全风险等8个方面 提出了23个主要指标，大多数达到了预期进度要求。运行核电机组安全性能、放 射性同位素和射线装置落实许可证安全管理比例，放射源辐射事故年发生率，国 家、省级辐射监测能力达标比例等5个约束性指标满足规划目标;消除研究堆、核 燃料循环设施安全隐患，有效控制重特大辐射事故发生等13个预期性指标的完成 情况，已达到或超过预期;核燃料循环设施安全改进，消除历史遗留中、低放废 物安全风险，推进铀矿冶环境综合治理和国家核与辐射安全监管基地建设，建成 全国辐射环境监测网络等5个预期性指标完成情况低于预期。重点任务完成情况 第一，核电厂安全水平进一步提高。

福岛核事故后核电厂中、短期安全改进项目实现100%完成，长期改进项 目有序推进。运行核电机组未发生2级及以上事件和事故，各类安全指标名列世 界前茅。新建7台机组的设计安全目标满足规划要求。核电厂严重事故应对能力 达到国际先进水平。核安全管理进一步实现精细化、标准化。

第二，研究堆和核燃料循环设施安全隐患基本消除。研究堆安全改造全部完成，完成一批乏燃料组件外运集中贮存。核燃料循 环设施抗震校核全部完成。研究堆和核燃料循环设施实物保护工程已部分完成。

第三，核技术利用管理日趋规范。

放射性同位素100%纳入许可证管理，射线装置许可证发放率达94.8%。北 京等11个省(自治区、市)Ⅰ类放射源、射线装置实现与公安部门联网监控。废旧 金属回收熔炼企业监测仪器配备率达92.3%。废旧放射源收贮率达100%。40座辐 照装置完成退役。放射源辐射事故年发生率逐年降低，每万枚源事故发生率低于 2.0起。

第四，铀矿冶辐射环境风险有所降低。

完成了四川等10个省(自治区、市)153个矿(床)点铀矿山地质勘探设施退役 治理。完成3座铀矿山退役治理。5座三等以上尾矿(渣)库安装了在线监控系统。

井下人员年平均职业照射水平从9.89毫希沃特降到7.30毫希沃特。

第五，核设施退役和废物治理取得进展。

固化处理一批历史遗留中放废液，处理和处置一批历史遗留中、低放固体 废物。完成9项核设施退役项目，放射性废物处理能力初步形成。废物处置场建 设取得进展，形成了西北、西南、华南区域中低放射性废物处置格局。全国核设 施、核基地放射性污染现状调查与评价全面铺开。

第六，设备可靠性得到改善。

完善核安全设备管理体系，提高设备制造厂准入门槛，完善进口设备安检 制度。规范特种工艺人员资格管理。开展核安全设备境外监督。违规补焊专项整 治行动取得实效。

第七，科研创新初显成效。

核安全与放射性污染防治领域科研经费投入持续加大，建成17个重大科技 创新平台。大型压水堆、高温气冷堆和乏燃料后处理等国家科技重大专项取得阶 段性成果。开展130余项核安全关键技术研发。培养了1190位领军人才。

第八，核与辐射事故应急体系持续完善。修订完善了国家、地方各类核与辐射事故应急预案。新建6个省级核应急 指挥中心，建成31个省级辐射事故应急指挥中心，设立了国家辐射环境监测技术 中心。国家核应急指挥中心实现了与15个单位的互联互通。中核集团、广核集团 建立了集团公司核事故应急支援队，并与相关核电集团签订了核电集团间核应急 支援合作协议。几年来，开展了大量技术培训和应急演练，其中综合应急演习24 次。建成25支国家核事故应急救援分队。

第九，监管能力稳步提升。

国家核与辐射安全监管技术研发基地获得国家立项批复，取得用地批准。

地区监督站基本配备必要的现场检查和执法技术装备。全国71%的省份，省级辐 射环境监测机构能力建设达标。基本建成全国辐射环境监测网络。

保障措施配套情况 相关立法工作稳步推进。核安全相关行政许可下放及优化工作取得进展。

编制《核安全文化政策声明》，组织实施核安全文化宣贯推进专项行动。公众沟 通全面加强，系统性开展新建核电项目公众参与活动。经费投入力度有所增加。

加大了核安全监管行政事业经费和基地项目建设投入。行业主管部门加大了对放 射性污染治理和核安全技术研发资金支持力度。

核安全十三五发展形势预判面临的时代背景 2014年3月，习近平主席在第三届核安全峰会上首次提出中国要坚持理性、 协调、并进的核安全观。编制十三五规划必须紧扣当前核安全所处的时代背景， 具体表现在政治、经济、社会、法治、发展五个方面。

政治背景方面，十八届三中全会将核安全作为国家安全的重要组成部分， 与政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、 信息安全、生态安全、资源安全等一同列入国家安全体系，提出了总体国家安全 观。核安全被提到了国家安全的战略高度，政治重要性彰显。经济背景方面，全 球金融危机后，我国经济发展进入新常态，意味着调整经济结构、转变经济增长 方式、提高经济增长质量成为我国经济工作的新模式。兼有调整能源结构和带动 装备制造业提升功效的核电地位逐渐凸显。在中国企业走出去的时代特征下，核 电和高铁一起成为我国政府向世界推销重大技术装备、开拓国际市场的新名片， 核安全是实现核电走出去这一目标的重要保证。社会背景方面，根据《中国社会发展年度报告(2014)》，中国社会发展进入了一个新的发展阶段，人们的诉求可 能会更多地关注自身权益的保护，关注自己与周围社会群体生活质量的提高，强 调社会公平正义的实现以及对公共事务参核安全观把脉核能健康发展与表达出 的强烈意愿。核安全问题历来是社会关注的焦点，加大对民众反映强烈的核安全 事项的关注和解决力度，能及时化解社会问题乃至阻止潜在社会危机的蔓延和传 导。

法治背景方面，十八届四中全会以依法治国为主题，吹响了建设社会主义 法治国家的进军号，提出建设一个由完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、 严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系构成的法治治 理体系。实施核安全监管，是国家治理体系的一部分，确保核安全，就必须在核 能与核技术的行业领域实现依法治核。发展背景方面，根据《2014年全球核电综 述》，福岛核事故后，核能由占全球电力供应的15%左右降至11%～12%。随着 能源需求和环境保护压力的不断增加，各国核能发展政策呈现两极分化。一方面 德国、意大利等国家逐步放弃核能;另一方面美国、英国、俄罗斯继续重视核能， 法国、韩国仍将核能作为其电力的主要组成，日本拟重启核电。我国发展核电的 愿望由上至下也越来越强烈，2015年3月10日，随着红沿河5、6号机组项目获批 核电重启，业内普遍认为我国将进入新一轮的核电建设高峰期。核安全是核能发 展的生命线，是核能发展的前提和基础，保障核安全就是保障核能发展。面临的 机遇党中央和国家领导人高度关注，核安全建设更加受到重视。党中央、国务院 以及国家领导人历来高度重视核安全工作，多次指示重视核安全。自新的领导集 体上任以来，习近平总书记指示核工业要坚持安全发展、创新发展。李克强总理 要求确保核安全万无一失，把我国建设成为核工业强国。核安全受到重视，与之 相关核安全体制、机制和能力建设也将被提到更重要的位置。

第一， 核能核技术利用事业快速发展，核安全监管亟需同步发展。

十三五，我国核电的建设规模、速度以及新机型数量将维持在较高水平。

按照《核电中长期发展规划(20112020年)》，到2020年，我国核电装机容量将达 到5800万千瓦，在建容量将达到3000万千瓦。据估算，新建核电项目建设速度预 计在4～6台机组/年。自主创新的华龙一号和CAP1400将与高温气冷堆、AP1000、 EPR等其他核电机型投入建设。与此同时，钍基熔盐堆、加速器驱动次临界洁净 核能系统(ADS)等新技术研究堆也正计划开展建设。核技术利用方面，据估算， 到2020年我国放射源将达15万枚，射线装置达18万台。核安全是发展的前提和基 础，核安全监管亟需与核能核技术事业同步发展。第二， 依法治国全面推进，核安全法治进入重要窗口期。

党的十八届四中全会通过全面推进依法治国的决议，为推进各领域法治进 程提供了思想指引，是全面推进依法治核的工作指南。《原子能法》、《核安全 法》等核安全法治体系核心立法工作有望加快步伐，核安全监管体制机制改革也 将得到推进，核安全与放射性污染防治法规体系将进一步完善，核安全行政审批 制度进一步优化，核安全将朝着科学立法、严格执法方向迈出重要一步。

第三， 核电海外市场不断拓展，核安全保障也需及时跟进。

作为中国重大装备制造业的新名片，核电企业走出去热情不断高涨。十三 五中核集团巴基斯坦项目、阿根廷项目和中广核英国项目均有可能取得重大突破， 核电海外市场也将得到拓展。而在核电技术输出的同时，核电技术输入国一般也 会要求同时输入与核电技术相配套的安全法规、标准、管理技术等核安全保障体 系，因此核安全保障体系建设不能落后。第四，核电装备国产化水平日益提高， 核安全文化亟需广泛传播。

核电设备国产化是我国核电建设的重要目标之一。根据国家能源局的要求， 华龙一号示范工程关键设备、零部件和材料的国产化率不能低于85%，正在等待 开工的CAP1400示范工程设备国产化率超过80%，建设中的AP1000依托项目四台 机组的平均国产化率约为55%。核安全文化是我国核电一直保持良好安全业绩的 重要保障之一，是优秀文化的代表，急需在核电装备制造业领域广泛传播，提高 核电设备质量和可靠性，以保障核安全。

第五， 社会公众参与公共事务呼声渐高，核安全工作得到充分监督。

随着社会进步，公众自身权利意识的觉醒，福岛核事故后，公众对核安全 更加关注，对涉核项目高度重视。公众对核电的接受度已成为影响核电发展最重 要的因素之一，其核心就是公众对核安全的担忧。公众对核安全要求的提高、对 核安全工作的监督，将有利于统一全社会对核安全重要性的认识，促使政府进一 步提高核安全保障能力、企业提高核设施安全水平，持续推动核安全事业的发展。

面临的挑战 第一，核设施安全运行压力持续升高。随着核电规模不断扩大，新机型将 投入建设或运行，我国第一座核电厂，秦山核电厂将近设计寿期，国内核电多种 堆型、多种技术、多类标准、不同状态并存的局面将更加明显。十三五期间我国新投运核电机组是十二五时期的4倍，核电厂运行事件将呈现攀高趋势。核电厂 在抵御地震、水淹、火灾和飞机撞击等极端外部事件方面，有待进一步提高安全 标准，在缓解安全壳失效征兆等严重事故、应对超设计基准事故方面仍需进一步 采取措施。

2020年，核电运行产生的乏燃料累计量将超过10000吨，乏燃料增长与处 理能力不足之间的矛盾日益凸显。在核电设备国产化率不断提高的背景下，由于 缺乏工程经验、对关键技术掌握不足、核安全意识薄弱导致的核安全设备制造事 件、重大不符合项或将处于高发态势，不利于核电厂安全运行。

第二，放射性废物治理压力依然存在。历史遗留放射性废物，特别是放射 性废液，固化进程较慢，安全贮存压力较大，一定程度上影响了早期核设施退役 及历史遗留放射性废物治理的整体进度。高放废物地质处置研究水平与发达国家 存在较大差距，工程地质、处置化学、处置安全等技术仍显不足，高放废物处置 地下实验室尚未取得实质进展，高放废物地质处置仍需时日。同时，由于中低放 废物处置场建设和运行没有取得良好的经济效益、社会效益和环境效益，各方建 设积极性不足，国家区域处置政策难以推动，各核设施产生的放射性废物长期积 压，秦山、大亚湾、田湾等核电基地的中低放废物暂存库接近满容，影响核电厂 安全运行。

第三， 核与辐射安全基础有待夯实。核能与核技术领域职业照射与公众 照射剂量缺乏统一管理，铀矿开发利用中的辐射防护问题突出，放射性环境影响 监测与评价需要长期持续开展，辐射防护工作有待进一步推进。城市放射性废物 库防范涉核恐怖袭击的能力较弱，核电厂数字化仪控系统安全性、可靠性有待提 高，核安全、核安保、核应急相关的支持系统和设备等关键数字资产和关键系统 的网络信息安全受到威胁，核安全保卫水平有待进一步提高。核安全科研资源亟 待整合，战略性研究推进较慢，前沿性研究开展较少，公益性研究支持不够，基 础性研究难以坚持，核安全与放射性污染防治技术研发相对薄弱。核应急预案可 操作性仍需进一步提高，核应急基础设施建设尚待完善，核应急专业技术支持和 救援能力需要加强，核应急演习演练的实战性亟待提高。

第四， 核与辐射安全监管保障能力仍显不足。我国核与辐射安全监管保 障与核能核技术利用行业发展水平差距较大。在政策法规方面，缺少一部规定核 安全管理基本制度的基本法，缺乏公众参与、信息公开、公众权益保障及核损害 赔偿等有关规定，放射性废物处理处置、铀矿冶长期监护等政策机制阻力较大。

在组织方面，核安全监管工作的独立性、权威性和有效性仍有待加强。在能力方面，安全评价、校核计算及实验验证能力依然薄弱，辐射环境监测仪器装备水平 较低，安全监管技术研发平台尚未建立。在人员方面，监管队伍整体比较年轻， 监管经验不足，监管水平有待进一步提高。

第五， 核安全内外部良性循环机制尚未建立。核安全信息公开渠道有待 进一步拓展，舆情监测引导工作有待进一步加强，公众参与核安全事务有待进一 步深化，核安全科普宣传仍需持续开展，核安全管理部门与公众之间的互动亟需 加强。核燃料循环、核安全设备制造、核技术利用、核电工程建设等领域的核安 全文化意识淡薄，核安全氛围有待加强，亟需建立核安全文化评价体系，核安全 文化培育仍需进一步完善。必须坚持核安全法规标准与国际共识同步，核安全经 验亟需与国际同行相互交流，需与国际强国开展核安全技术研发合作，我国核安 全先进理念核安全观把脉核能健康发展有待向世界各国推广，核安全国际合作交 流亟需加强。

十三五核安全规划总体思路围绕一个中心：风险防范以风险防范为核安全 十三五规划思路核心。

在我国古代风险防范就是治未病的思想。古代名医扁鹊为大家熟知，但谈 到自己的医术时，他却不如两个哥哥，大哥医术最好，是治病于未发之前，病人 未觉其病已除去病根;二哥次之，是治病于初起之时，症状刚显已药到病除;扁鹊 最差，他是在病情严重时治病，不仅病人痛苦，且下大力才得病除。这个故事诠 释了良医治未病的道理。我们的核安全工作也要加大预防力度，像扁鹊那样，采 取相应措施，防止疾病的发生发展，治病于未发之前，统筹各领域重点任务、重 点工程及保障措施，防范和降低风险，持续提高核安全水平，充分保障核安全。

把握两个基本点：依法治核和科学治核持续推进依法治核。

建设核安全与放射性污染防治法治体系，包括完备的法律规范体系，高效 的法治实施体系，严密的法治监督体系，有力的法治保障体系。加快核领域立法 进程。确保与安全有关的重要核活动全部纳入依法管理范畴，明确各级管理部门、 企事业单位职责，推行政府权力清单制度，规范核安全管理，严格追究违法行为， 提升核安全监管队伍执法能力。按照事物发展的客观规律，合理制定规划目标、 指标。以发展的眼光看待核能与核技术利用事业发展中出现的安全问题、矛盾、 冲突，从可持续发展的角度提出解决办法和实施方案。在核电选址、设计、建设 中，始终坚持与国际接轨的最高安全标准。在核电运行、退役过程中，不断吸取 来自各方面的经验教训并反馈到核安全改进中，采用先进的技术和管理手段追求废物最小化。

在各项核活动中，秉持辐射防护三原则，保护工作人员和公众健康，实现 辐射防护最优化。

统筹做好五项工作。

第一， 采取有效措施，提高核设施与核技术利用安全水平。预防和缓解 并重，进一步提升核电厂安全水平;以规范管理为突破口，进一步降低研究堆安 全风险;以突出问题为导向，推动核燃料安全;以许可管理为手段，加强核安全设 备质量管理。

第二，加强重点领域治理，降低核与辐射安全风险。以放射性废液固化处 理为抓手，加快早期核设施退役及中、低放废物处理处置;以保障环境安全和公 众健康为核心，推进铀矿冶环境污染治理;以辐射环境影响为着眼点，提升伴生 放射性矿山安全监管水平;以行政管理体制改革为契机，进一步规范核技术利用 安全管理。

第三，加快推进能力建设，夯实核与辐射安全基础。以保护工作人员和公 众健康为目标，推进辐射防护最优化;以网络信息安全评估为抓手，建立信息安 全保障体系;以公益性、基础性科研为动力，推进核与辐射安全科技创新与成果 应用;以基础能力建设为抓手，加快核与辐射安全事故应急能力建设。

第四， 完善法规政策措施，强化核与辐射安全保障能力。以《核安全法》 为核心，持续完善核与辐射安全法规标准体系建设;以问题为导向，不断创新完 善核与辐射安全政策制度;以体制改革为核心，加强核安全监督管理;以中央本级 为重点，加强核与辐射安全监管能力建设。

第五，建立良性循环机制，保障核能稳步发展。从多渠道、多方式入手， 强化信息公开和公众沟通;以中国核安全观作为核心价值观，加大核安全文化培 育力度;以交流合作为关键点，重视人才培养和核安全国际合作。