治理理论视角下教育督导现代化的困境与路向 中国现代化的困境

治理理论视角下教育督导现代化的困境与路向

一、治理理论视角下教育督导现代化标准 20 世纪90 年代以来，西方学者从学理上对治理作出了 新的界定。詹姆斯·N·罗西瑙（J.N.Rosenau）是治理理论 的主要创始人之一，他认为：治理是一系列活动领域里的管 理机制。治理不同统治的含义，治理是一种由共同的目标支 持的活动，这些管理活动是不需要依靠政府和国家的强制力 量来实现。［1］英国学者罗伯特·罗茨（R.Rhodes）认为：
治理涉及一个全新的社会统治、控制方式转型的过程。［2］ （一）治理的概念解释 中国学者于20 世纪90 年代中后期，最早介绍“治理” 的学者是智贤。［3］我国学者俞可平认为：治理是指在一 个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。［4］ 治理的终极目的是最大限度地增进公共利益。治理的核心理 念为：一是治理意味着政府不再是唯一的治理主体。治理的 组织载体和参与角色呈现多样性、多元化趋势。二是治理运 行的制度结构与组织基础，是多中心治理模式的形成和社会网络组织体系的构建。三是治理模式是国家（政府）—市场 —公民社会三维关系的组合，并形成权力依赖。四是治理不 断寻求“ 以民众为中心”（people-centered），［5］以 求解决社会问题、突破管理困境、增进公民福祉的策略等。

五是治理发展的必然趋势是各种利益相关者 （stakeholders）参与到公共政策制定和执行。

（二）教育督导现代化标准 作为国家治理体系的重要组成部分，教育督导体系和治 理能力现代化的提出，导引着教育领域综合改革的实践探索。

借鉴俞可平教授提出的国家治理体系现代化的“五标准”以 及教育治理体系现代化的标准，结合我国教育督导实践，教 育督导现代化标准可以归纳为以下五个方面：一是教育督导 法治化。教育督导应依据国家的相关教育法律法规的框架开 展，在权力运行、机构设置、制度设计等方面能够严格以现 行法律法规为准绳，指导实践探索和创新。二是教育督导权 力运行的制度化与规范化。教育督导有比较完善、规范的权 力配置与运行制度安排，使得各种类型的教育督导权力和责 任能够不断明确，做到合理、合法的使用。在教育督导实践 中，所有治理主体包括政府、学校、社会组织以及家庭等， 享有和使用的公共教育权力的范围和发挥权力效用的程度， 是教育督导体系是否实现现代化的决定因素。三是教育督导 体系结构一体化。教育督导体系结构应该是政府—市场—社 会的“三位一体”，这三者之间的协调性关系决定着教育督导体系的现代化水平。依据治理理论“三元结构”假设，“三 位一体结构”是教育督导现代化的基本要求。四是督导过程 民主化。在教育督导过程中，要充分听取和采纳各级各类督 导主体的意见和建议，尤其是学校和家庭。这一标准主要考 察教育督导的制度制定、执行和评价，能否体现督导主体的 意志和主张。五是督导效率最大化。效率最大化是教育督导 体系现代化内在要求和根本目标的体现。在教育督导实践中， 教育督导服务能力，能否引导学校健康发展、有序运行，是 衡量教育督导现代化水平的重要依据。

二、治理理论视角下教育督导现代化的困境 教育督导现代化是深化教育管理体制改革的突破口，对 于提升教育质量、引导学校科学发展的作用更是毋庸置疑。

但在我国目前的教育生态下，依据治理理论，当前存在教育 督导法制不健全、督导的治理结构不完善、督导效率低下等， 对教育治理体系现代化的形成产生阻碍。

（一）教育督导法治化程度不足 一是法律条文的操作性不强。我国虽然在《中华人民共 和国教育法》第二十四条中规定“国家实行教育督导制度和 学校及其他教育机构教育评估制度”，在《中华人民共和国 义务教育法》第八条中规定“人民政府教育督导机构对义务 教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均 衡发展状况等进行督导”，虽然都对实行教育督导作了规定， 但是并没有明确规定教育督导的机构设置、职责范围、队伍和工作机制，因而造成了虽有法律规定，但难以执行落实的 现状。

二是督导条例的法律效力有限。1991 年国家教委颁布 的《教育督导暂行规定》也做出了相应规定，以及《国家中 长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》中提出尽 快出台《教育督导条例》，尽快建立和完善教育督导法规。

与英国1998 年《教育改革法》、1992 年颁布的《家长法案》 和《市民法案》相比，我国颁布的《教育督导条例》以及各 地颁布的教育督导条例，由于条例本身的法律效力低于法律， 可以说这些条例都存在法律效力较弱的问题，因此我国教育 督导的法制化以及执行力和操作性仍待提高。

（二）教育督导的制度化与规范化程度不高 一是督导制度不完善。早在170 年前，英国就认为督导 是教育管理制度不可缺少的一部分。虽然没有明确提出“督 导制度是管理体制重要组成部分”这一说法，但是英国教育 督导制度是与其国家教育管理体制同步建立。而我国在150 年后意识到没有督导监督，教育就会出现一些问题，因而重 新恢复建立教育督导制度，将其作为加强教育管理的重要手 段。由于我国教育督导制度不完善，因而存在机构设置不独 立、督导责权不明晰、督学遴选和培养制度缺失、督导结果 运用不力等问题。

二是督导机构不具有独立性。我国《教育督导条例》第 四条虽然明确规定，各级政府负责教育督导的机构，在本级政府领导下独立行使督导职能。但是在实际操作中，教育督 导机构基本都隶属于同级政府的教育行政管理部门，且按照 教育行政部门的组织部署进行督导，因而教育督导机构独立 设置和独立行使权利并没有得到真正落实。而现代教育督导 体系结构应该是政府—市场—社会的“三位一体”，由于我 国教育督导很强的行政性，因而政府强势、市场和社会的作 用嬴弱，造成督导体系中的职能结构失衡，无法形成三位一 体的督导结构。

三是督导工具及方法不规范。从目前督导体系工作采用 的评估工具来看，督政、督学、质量监测的指标还不完善。

而且目前的督导方式主要是：实地调研、教师访谈、调查问 卷、座谈会等，根据督学自身的经验和认识进行判断的经验 法。这与督导工具方法规范化以及国家最新的关于深化教育 领域综合改革的要求还相差甚远。

（三）规范的市场和成熟的社会组织“缺位” 一是规范的市场“缺位”。规范的市场是指在法规和现 代管理意识下的自由、公平、开放、竞争的市场。然而，当 前有关教育督导的法规尚不完善，导致运用公平的市场机制 遴选优秀的教育督导社会组织的作用未能发挥，因而通过规 范的市场竞争提供多元化教育服务的作用也远未实现。

二是成熟的社会专业组织“缺位”。一方面是由于中国 式管理思维模式的制约。政府习惯通过严格的控制与监管来 维护正常的社会管理，对“先天独立性不足”的非政府组织抱着“不信任”态度，因而治理理论的多元主体合作共治无 法完整呈现。［6］同时，我国社会督导专业组织发展起步 较晚，也缺乏相应的培育，导致能够提供和参与优质教育督 导服务的能力不足。另一方面是因为当前现有的社会组织， 基本上都是半官方性质、行政化倾向比较严重，并且与政府 保持着一定的顺从性和依附性。这造成现有的社会督导组织， 在教育质量评估、认证等方面应有的独立性、专业性与权威 性较弱，其评估结果的公正和客观性也受到质疑。因而非政 府组织参与公共教育治理的行为只能是游离在政府与市场 边缘。

（四）督导过程民主化缺失 一是督导过程缺少利益相关者的参与。教育督导现代化 标准就是在教育督导方面作出的重要决策、具体制度、执行 和评价等，体现利益相关者的意志和主张。而在我国，各种 类型教育督导主要是体现教育管理部门的意志，而学校、教 师、家长以及社区等利益相关者参与督导评估的民主过程是 缺失的，因而不能体现利益相关者的意志和意见。这难免导 致督导结果有失偏颇，缺乏说服力，缺乏相互监督和制约。

二是教育督导评价缺乏公信力。由于我国基本上是政府 办学、政府评价的模式，而社会专业评价机构和公众参与评 价的缺失，造成了评价的公信力不高。政府既是办学者也是 评价者，而且掌握着所有评价过程和评价结果。社会、家长 等都难以真正参与和发表意见，因而一些督导结论并不符合事实，没有体现督促引导的价值，甚至出现寻租和走过场的 现象。从目前我国教育督导内容看，教学质量、学生课业成 绩的评价占据了督导评价的重要比重，而教学质量的体现只 是在考试中的成绩排名，反而对于学生综合素质培养、学校 评价的发展性指标则顾及很少，因而这样的督导评价结果很 难具有让人心服口服的公信力。

（五）督导效率不高 一是督学专业化程度不高。一方面目前还没有严格的督 学遴选及培训考核制度，另一方面督学主要是由兼职人员构 成。以深圳市为例，目前市567名督学中兼职督学占总人数 89.4%，有行政职务的占70%。［7］因此，督学的专业化程 度不高，严重制约了督导效果和权威性。

二是督导结果运用的效率低下，造成走过场现象。很多 建议和意见都不能落实，学校的诉求无法解决，督学提出的 改进要求学校也无法做到，缺少后期的督导，所以很多的改 进意见都留在纸面上。

三是评估工具存在缺陷。当前我们的办学水平评估使用 的问卷在设计、应用、结果汇总、分析、检验等方面都存在 缺陷。教师、家长、学生问卷都是固定问题，问题单一，多 以封闭性问题为主，全市一卷通用，没有兼顾学校的个性化 需求，在使用时容易造假。许多学校都是提前做好问卷，家 长、教师等问卷满意度竟高达100%。而且，实施过程中不周 密，家长问卷与教师问卷以满意度调查为主，难以达到预计的检测功能，满意度调查的文本数据可靠性大打折扣。由此 可见，目前的评估仍然还停留在经验总结的层面，缺乏科学 的评估工具支撑。

此外，评价方法过于追求量化，评估方法的量化固然重 要，但是如果唯量化就会适得其反。过分追求行政下达的数 据达标标准，往往为数据而数据，使数据收集沦为形式。这 就使得督学为了完成评估报告的要求，纷纷忙于搜集数据， 这都是唯量化倾向导致的结果。学校是极其复杂的组织机构， 学生发展的生动性和丰富性、学校内在的文化和精神等都难 以用抽象的数据完全表现出来。

三、治理理论视角下教育督导现代化路向 教育督导改革有助于深化教育领域综合改革，推进教育 治理现代化，其现代化路向就是从传统样态向善治形态变迁 的过程。

（一）完善教育督导体系的法规基础 一是加强教育督导立法。从实施“督政”来看，要保证 教育督导的法律对违背教育法规、教育方针、教育规律的错 误做法能够进行有效监督检查和制止。［8］从“督学”实 践来看，要保证教育督导能够深入教育管理实践、课堂教学 实践，引导教育管理能力提升和推荐教学改革，能够促进教 育督导职能的有效发挥。从“监测”的内容看，能够确保学 生的健康发展。要做到体现督导法规的原则性和规范性，又 要力求使法规条文具有较强的操作性;要考虑到教育督导现实的需要，也要考虑到教育督导制度未来发展的需要。

二是进行完整的制度设计与探索，促进教育督导体系的 制度创新。英国是世界上建立督导制度最早的国家之一，从 1839 年发展到今天已经非常完善和成熟。完善从督导机构 设置、督学任职条件、督学职责、督导结果运用等方面的制 度设计，并作出明确清晰的规定。逐步加强督学的专业性和 权威性，逐步独立于行政、不受行政影响。为了提高督导与 评价的科学性、系统性、和客观性，完善教育督导制度设计， 对于不断提高督导效率是非常重要的。

三是教育督导机构的独立性是有效开展工作的重要前 提。英国具有独立的国家教育督导机构，法国教育督导机构 虽隶属于教育行政部门，但也独立行使督导职能。目前，我 国各级教育督导机构都是各级教育行政部门的一个内设机 构，都是按照教育行政部门的组织部署进行督导，没有独立 行使督导职能。按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020 年）》中提出的“建立相对独立的教育督导机 构，独立行使督导职能”的要求，国家层面的教育督导机构， 可在国务院设立“国家教育督导委员会”，委员会下设办公 室作为常设机构，由教育部代管，直接对国务院负责，体现 “相对的独立性”。同时，科学设置其内部机构，分别承担 各级各类教育督导评估的组织协调、政策制定以及评估指标 体系研究等，保证其独立行使教育督导职能。

（二）构筑一体化教育督导治理结构一是建立三位一体的教育督导体系。教育督导体系结构 应该是政府— 市场— 社会的“ 三位一体”，应尽快出台 “三位一体”督导体系实施方案。《教育督导条例》《深化 教育督导改革转变教育管理方式的意见》《关于深入推进教 育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》等文件已经从 全国层面，对建立督政、督学、监测“三位一体”的督导新 体系提出了指导性意见和明确要求。建议以省政府名义出台 《各地构建督政、督学、监测“三位一体”督导体系实施方 案》，明确落实“三位一体”教育督导新体系的主体、相关 责任、运行机制和监测机制等问题。同时，还要加强“三位 一体”的配套制度建设，完善“三位一体”的政策体系。适 当增加教育督导具体政策的配套，形成各级教育督导政策有 机结合的教育督导政策体系，进而从根本上完善教育督导制 度，提高教育督导工作的指导性和可操作性。

二是健全和完善现代教育督导体系。健全、独立的教育 督导机构是有效开展督导工作的重要前提。英国具有独立的 国家教育督导机构，法国教育督导机构虽隶属于教育行政部 门，但也独立行使督导职能。目前，我国各级教育督导机构 都是各级教育行政部门的一个内设机构，都是按照教育行政 部门的组织部署进行督导，没有独立行使督导职能。按照《国 家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》中提 出的“建立相对独立的教育督导机构，独立行使督导职能” 的要求，国家层面的教育督导机构，可在国务院设立“国家教育督导委员会”，委员会下设办公室作为常设机构，由教 育部代管，直接对国务院负责，体现“相对的独立性”。健 全和完善督政、督学、监测评估“三位一体”的现代教育督 导体系，其特征包括：督导对象需涵盖各级各类教育机构， 督导内容包括各级各类教育机构的教育质量等，形成现代教 育督导体系。

三是完善教育督导结果使用制度，增强其权威性和实效 性。实行严格有效的问责机制、奖罚分明，既是转变教育部 门职能、提高教育政策执行力的迫切需要，也是有效行使督 政职能、协调有关部门和地方政府履行教育职责的迫切需要。

一些重大督导评估活动，教育监督部门还要争取相关职能部 门配合，明确分工、各司其职、各负其责、互相支持，加强 部门之间互相配合和协作，增强督导的科学性和权威性，保 证督导公开、公正、公平。为保证督导常态化，还需要通过 公开投诉信箱、接听投诉电话、网络交流等多种渠道，翔实 掌握公众满意度，协同有关部门，重点对群众满意度低的地 区开展督导检查，实行督导奖惩、问责机制，从而更好落实 教育督导结果。

（三）建立教育督导第三方机构 一是引导社会力量参与教育质量评估和督导。通过政府 购买服务的方式，培育和扶持一批专业的第三方教育评估机 构，从而在管办评分离的背景下，破解目前固有模式，切实 保障教育督导评估的客观公正，形成教育督导的社会力量，进而实现现代化教育督导的多元参与协作发展。

二是政府管理部门的职能和角色“回归本位”。在教育 管理和评价工作中，我国的教育行政管理部门的身份既是 “运动员”又是“裁判员”，这样的评价模式已经不能适应 教育治理现代化的要求。因此，“宏观引导、监管及提供服 务”成为教育行政管理部门的新角色。教育督导作为一项公 共事务，教育行政部门的管理是不可或缺的，符合治理观点 的做法是：教育行政管理部门制定宏观政策与评核标准，具 体的教育质量评估和监测工作，由第三方专业机构完成。

三是引进国际化的教育评估组织。国外教育发达国家的 非政府组织的教育质量监测水平很高，而且作为政府治理教 育的有力补充，不断深入地介入到教育政策、教育规划、教 育制度和教育方案的制定与评估中去，发挥其应有的“补偿 性功能”。

（四）实现教育督导行为者的专业化 一是建立督导人员资格准入及考核制度。参照美、英政 府的教育督导制度，建立督学专业水平和行政素养的综合考 核方式、任期制度等，在年龄结构、职业结构和专业结构方 面严格遴选，保证督学的高素质、高水平，树立我国督学的 专业权威，进而实现教育督导工作的规范化、制度化、高效 化。

二是增加设置督学的专职岗位。各地应增加专职督学的 岗位设置和财政支出。目前的这种兼职督学为主，专兼职督学结合的方式，在一定程度大大弱化了督学的专业性，因为 大多数督学都有一定的行政职务，根本无法专门、专职从事 督导工作。

综上所述，随着我国治理体制改革和教育改革的深入推 进，教育督导作为落实国家教育方针政策和保证教育质量的 监控环节，教育督导体系现代化建设会越来越得到学术界和 政府部门的重视。

参考文献：
［1］［美］詹姆斯·N·罗西瑙. 没有政府的治理［M］. 南昌：江西人民出版社，2001：5. ［2］［英］罗伯特·罗茨. 新的治理［A］. 俞可平. 治理与善治［C］. 北京：社会科学文献出版社，2000：86-106. ［3］智贤.Governance：现代“治道”新概念［A］.刘 军宁：市场道德与国家理念［C］. 上海：三联书店，1995：
56-57. ［4］俞可平. 治理和善治：一种新的政治分析框架［J］. 南京社会科学，2001，（9）：40-44. ［5］［印］哈斯·曼德. 善治：以民众为中心的治理 ［M］. 国际行动援助中国办公室编译. 北京：知识产权出 版社，2007：55. ［6］姜美玲. 教育公共治理：内涵、特征与模式［J］. 全球教育展望，2009，（5）：39-46. ［7］王庆如. 深圳市教育督导现状调查与专业化发展研究报告［A］. 深圳教育蓝皮书2014 年卷［R］. 深圳：
深圳海云天出版集团，2015：207.