高等学校依法治校的三个制度层次 我国高等学校的学制结构从层次上看

高等学校依法治校的三个制度层次

一、以宪法为基础的国家教育法律法规是高校依法治校的基础 国家的法律体系是有层次的，根据立法机关的层次及其法律效力的大 小，我国完备的法律体系由高到低分为五个层次,即宪法、基本法律、法律、行 政规章、地方法规。在法律体系中，上位法的效力高于下位法，下位法不得与上 位法相抵触,否则下位法无效。相应地，我国的教育法律法规体系按照层次也划 分为宪法、教育基本法、教育法律、教育行政法规、地方教育法规等几个层级。

(一)宪法 宪法是国家的根本大法，在内容上规定了国家最根本、最重要的问题， 诸如国家的性质、国家的根本制度、国家政权组织形式、国家的结构形式、国家 的基本国策、公民的基本权利等最根本、最重要的内容。在效力上，宪法的法律 效力最高。我国宪法序言中明确规定，宪法是我国的根本大法，具有最高的法律 效力，一切法律、与宪法相抵触，否则该法无效，宪法是一切国家机关、社会团 体和全体公民的最高行为准则。在程序上，宪法的制定比其他_切法律都要严格。

我国1954年的宪法由毛泽东主席任制宪委员会主席、中国人民政治协商会议制定。

此后，我国宪法由全国人民代表大会制定。另外，宪法的通过和批准要严于其他 法律。一般法律需要半数以上通过即可生效，而宪法则需要三分之二以上代表通 过。宪法规定的是最根本、最重要内容，因此，宪法条款的原则性较强。党的十 八大以来，以习近平同志为核心的党中央十分强调宪法的权威性，规定了宪法曰和公务人员向宪法宣誓的制度，目的是培养国民对宪法的敬畏心。

宪法中有关教育的规定集中体现在第十九条:‘‘国家发展社会主义的教育 事业，提高全国人民的科学文化水平……国家举办各种学校，普及初等义务教育, 发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育……国家鼓励集体经济 组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。

(二)教育基本法 教育基本法由全国人民代表大会表决通过，其效力低于宪法，高于行 政法规和地方法规。我国的教育基本法是《中华人民共和国教育法》。该法于1995 年3月18日由第八届全国人民代表大会第三次会议通过。

教育基本法对政府、社会、学校、师生等的权力和义务进行了较为明 确的规定。在第九章法律责任中明确了学校、学校行政机关及教师违法的法律责 任。对教师的要求集中在第三十二条、第三十三条、第三十四条、第三十五条。

第四章规定了教师的权利义务、待遇、考评、奖惩及法律责任。

(三)教育法律 由全国人民代表大会常务委员会通过，其效力低于宪法和教育基本法， 高于行政法规和地方性规章。我国的教育法律很多，如教师法、高等教育法、义 务教育法、职业教育法等。

(四)教育行政法规 教育行政法规由国家最高行政机关国务院或者国务院各部委制定，其 效力低于宪法、教育基本法、教育法律，高于地方性法规。教育行政法规的名称 _般有条例、规定、办法或细则等三种。教育行政法规十分具体,规定了教育活动 的方方面面，具有很强的操作性。

(五)地方教育法规 地方性法规是地方国家权力机关制定的规范性文件的专称。由省、自 治区、直辖市以及省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代 表大会及其常务委员会制定。制定地方性教育法规，须报全国人大常委会备案。

地方性教育法规只在该行政区域内有效，不得同宪法、法律、行政法规相抵触，其名称通常有条例、办法、规定、规则、实施细则等，如《河南省义务教育实施 办法》《上海市学生伤害事故处理条例》《山东省职业教育条例》等。这些规则 由于比较具体，对依法治教、依法治校具有重要意义。

教育法律法规在依法治校中具有较强的规范作用。责任主体有政府、 学校、企业、社会以及教师、学校管理工作者和其他人员。还规定各方的责任、 义务和违法责任。违法责任有刑事责任、民事责任和行政责任。违法责任是法律 刚性的体现，宪法最宏观,刑法刚性最强，而教育法的刚性相对较弱。有些法律 颁布多年没有出现过判例，职业教育法就是如此，这类法律就是亟待完善的法律 类型。

上述法律涉及学校工作的方方面面，是我们在依法治校中必须自觉遵 守的。

二、以大学章程为核心的学校规章制度是高校依法治校的重点 依法治校必须遵循高等教育规律和大学的逻辑。高等学校的各项规章 制度是保证高校正常运行的基础。高等学校的管理制度涉及学校工作的各个方面、 各个环节,如有关党务的纪检组织工作、宣传与思想政治教育工作、统战工作、 群团工作等，有关行政的人事、科研、财务、学生、招生与就业管理等，有关教 学的教学建设与教学改革、师资管理、教务管理、实践教学管理、质量监控与教 学奖惩等。所有这些均需要相应的规章制度予以保障。在现代大学治理理念下， 大学章程是学校一切规章制度的基础与核心。因为大学章程是大学本质的体现， 反映了大学的组织特性。

(_)大学章程制定的目的：建立现代大学制度 大学章程是建立现代大学制度的核心，是高等学校依法治校的基础。

国家对大学章程建设十分重视，不仅出台了《高等学校章程制定暂行办法》，而 且提出了具体的工作要求，规定了具体的时间表。2010年中央发布了《国家中长 期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》,从国家层面确立了高等学校通过 “加强章程建设”，以‘‘完善中国特色现代大学制度”建设的发展路径。2011年教育 部发布了《高等学校章程制定暂行办法》，从实体和程序两方面对高校章程制定 的原则、内容、程序以及核准和监督所涉及的主要问题和环节进行了全面规范。

2012年，教育部遴选了中国人民大学等12所高校作为章程建设试点学校。中国人 民大学、东南大学等6所大学率先进行了章程的校内起草、广泛征求意见和审议程序，并完成了核准。教育部2013年发布《中央部委所属高等学校章程建设行动 计划(2013—2015年)》要求进入国家“985工程”的高校要在2014年6月底前完成章 程起草工作;“211工程”高校要在2014年年底前完成章程起草工作;其他高校要在 2015年年底前完成章程起草工作，形成_校_章程的规范化发展新局面。

《中华人民共和国高等教育法》第二十八条对高等学校章程的内容做 了如下规定是学校名称、校址，二是办学宗旨，三是办学规模，四是学科门类的 设置,五是教育形式，六是内部管理体制，七是经费来源、财产和财务制度，八 是举办者与学校之间的权利、义务，九是章程修改程序，十是其他必须由章程规 定的事项2。

《高等学校章程制定暂行办法》第七条对章程内容要求做了更进_步 的细化，包括以下几个方面：—是学校的登记名称、简称、英文译名等，学校办 学地点、住所地;二是学校的机构性质、发展定位，培养目标、办学方向;三是经 审批机关核定的办学层次、规模;四是学校的主要学科门类以及设置和调整的原 则、程序;五是学校实施的全日制与非全日制、学历教育与非学历教育、远程教 育、中外合作办学等不同教育形式的性质、目的、要求;六是学校的领导体制、 法定代表人，组织结构、决策机制、民主管理和监督机制，内设机构的组成、职 责、管理体制;七是学校经费的来源渠道、财产属性、使用原则和管理制度，接 受捐赠的规则与办法;八是学校的举办者,举办者对学校进行管理或考核的方式、 标准等，学校负责人的产生与任命机制,举办者的投入与保障义务;九是章程修改 的启动、审议程序，以及章程解释权的归属;十是学校的分立、合并及终止事由， 校徽、校歌等学校标志物、学校与相关社会组织关系等学校认为必要的事项，以 及本办法规定的需要在章程中规定的重大事项13。

从目的上看，大学章程主要解决三个方面的问题:_是明确政府、学校 和社会各界在学校治理中的职责、权利及义务，促进管、办分离，进_步简政放 权，逐步建立政府权力清单制度。原则上，学校能自主决定的事项应当_律下放 到学校，实现大学自主办学、自我约束、高效有序的管理机制，解决的是大学自 治的问题。二是明确校内实行“党委领导、校长负责、教授治学、民主办学”的基 本制度。要求充分发挥学术组织的作用，拓宽师生参与民主管理和监督的渠道, 深化人才培养、人事制度、科研及院系管理体制改革，增强高校健康发展的内生 动力，建立符合大学发展规律的制度体系;解决的是大学内部治理结构问题。党 委领导下的校长负责制是经过实践检验符合我国国情的_种体制，对坚持社会主 义办学方向、稳定教学秩序具有重要作用。20世纪80年代我们曾经探索过校长负责制，但是1987年的资产阶级自由化思潮和1989年的“六四”政治风波，证明我国 的高等学校办学离不开党委的领导“党委领导、校长负责、教授治学、民主办学” 是我国高等学校最有效的基本制度。校长负责强调的是校长在高校治理中的行政 权力，涉及人才引进、办学经费、后勤保障等行政工作;教授治校是通过教授委 员会、学术委员会、教学指导委员会、学位委员会等来实现的，主要负责人才培 养、学科专业建设、科学研究等学术问题，是实现学术自由、大学自治的重要内 容和方法;教代会、职代会主要是实现民主管理，学校发展、教职工利益等事项 必须经过教代会通过，有利于实现对行政权力的监督。三是明确教职工和学生的 权利及义务。高校师生对学校权力主体行使权力进行民主监督有了更加完善的形 式与程序，强化了师生参与学校管理的主人翁意识，激发齐心协力共同推进学校 发展的积极性和创造性,有利于落实“以人为本”的办学理念。

(二)大学章程制定的依据:大学的组织特性 制定大学章程必须遵循大学的本质与核心价值观，主要表现在以下几 个方面。

1.大学组织的育人本质——教育性大学与政府组织、企业、研究机构 的根本区别在于大学具有育人的本质。《中华人民共和国高等教育法》明确规定 “高等学校的职能是人才培养、科学研究与社会服务”，其中人才培养是核心职能。

世界大学产生和发展的历史也表明，不管社会发展到何种阶段、不管大学发生何 种变化，大学的人才培养功能始终是大学生存发展唯一不变的永恒逻辑——这是 大学的本质特征。大学的_切活动都必须遵循育人这一特征。

2.大学组织的文化特性——学术性组织文化是一个组织的灵魂，每个 组织都有自己特有的文化。组织文化是一种象征，在精神层面反映着组织的社会 价值,是联结内部成员的心灵纽带。因此，组织文化也被看作是共享哲学、思想 观、价值观、信仰、期待、态度和规范的综合体。大学组织文化包括大学的理想、 信念、目标、氛围、共同的价值观和行为规范等。在这些要素中，共同的价值观 是大学组织文化的核心要素。与其他组织相比，大学的核心是传递知识、发现知 识、传承文化。因此，学术性是大学组织文化特性的基础与核心。

3.大学组织的结构特征——松散性既然大学组织的灵魂一大学组织 文化是以学术性为其本质特性的，那么，松散性就必然成为大学的组织结构特性。

所谓大学组织的松散性，其指大学具有知识传递与创新的工作特点，主要以个体 的脑力劳动为主,只有发挥教师个体的主观能动性和积极性，才能有高质量的教学。所以,工作上表现出个体性特征。其二,指大学内部的各个部门之间——学院 之间、系所之间、学科专业之间、研究所与学院之间，联系形式表现出松散的特 点，是_种松散的网状结构。虽然互相之间有一定的关系和联系，但相对具备一 定的独立性,有自己独立的决策权。其三，由于术业有专攻，学术问题具有严密 的逻辑和深刻的内涵，不同的学科、专业差异较大，具有各自不同的特点和要求， 要求遵循“学科”特性，必须突出各自的工作特点。其四，大学学术人员一般都在 某一领域有一定的影响,容易引发他们有意识或者无意识的以自我为中心。正是 由于这些原因，大学组织结构呈现出松散型特征，这种松散性有利于维护学术自 由和学术的权威，保证大学组织内教学与科研活动的顺利进行。

4.大学组织的权力特征——二元性早期的西方大学中，学术人员在大 学组织中具有主导地位，由学术人员组成的学术组织是大学学术权力的主体,德 国大学实施的‘‘以教授组织为中心的大学自治模式”即“教授治校”就是这类模式 的典型代表。教授组织是决定和管理大学事务的核心机构，大学的学术权力主要 由教授组织行使,包括选举校长、制定章程、聘任教师等在内的学术权力。然而， 随着大学的不断发展,大学的规模不断扩大，大学的目标不断拓展，师生人数不 断增加，大学的管理工作也变得曰益复杂，由此带来的结果便是大学组织结构的 日益行政化。在一些国家中，大学的行政权力逐渐成为构成大学权力的重要组成 部分。我国其实就是典型的行政权力高于学术权力的国家之_。所以，平衡学术 权力与行政权力的关系，通过去行政化实现大学的学术宗旨,成为当前我国高等 教育改革的主要内容之一。

三、以教书育人为宗旨的教师职业道德是高校依法治校的关键 (一)高等学校为什么要加强教师职业道德建设 人类社会有四种行为规范，即宗教、道德、法律、制度，四种规范共 同约束着人们的行为，保证了社会的和谐发展。道德和法律是两种重要的行为规 范，他们产生的原因、调整对象、调整范围、表现形式、调整机制、评价标准各 不相同。同时，他们之间存在着辩证的关系,法律是传播道德的有效手段，是最 低层次的道德;道德是法律的评价标准和推动力量，是法律的有益补充。实现依 法治校就必须加强高校教师职业道德建设，充分发挥道德对法律的有益补充作用。

对大学而言，教师职业道德是大学依法治校的关键。换句话说，大学依法治校必 须加强教师职业道德建设。特别是当今世界意识形态领域的竞争、综合国力的竞 争愈来愈烈，大学作为培养高层次人才的机构，必须切实提高教师的素质和道德 水平。一步提高高校教师的职业道德水平，提高教师教书育人的积极性，依 据2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》、胡锦 涛总书记2011年在庆祝清华建校100周年大会上的讲话精神，以及高等学校教师 职业特点和高校教师职业道德建设的现实需要，教育部2011年出台了《高等学校 教师职业道德规范》，主要内容是六条基本要求或称“六项规范”，即爱国守法、 敬业爱生、教书育人、严谨治学、服务社会、为人师表。每一条规范下都有具体 的内容和深刻的内涵[4。

(三)教育部《关于建立健全高校师德建设长效机制的意见〉》高等学 校教师“七项禁令” 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全面分析国内外形 势的基础上提出了‘‘四个全面”的战略部署，确立了全面建设小康社会、全面依法 治国、全面从严治党的战略重点，特别是惩处腐败、转变社会风气的战略举措, 蠃得了全国人民的高度认同。高校作为不同于国家机关、工商企业、社会团体的 事业单位,必须实现学校治理的现代化，建立法治化学校。高校教师要完成教书 育人的任务，必行政法规和地方规章都不得是_个组织的灵魂，每个组织都有自 己特有的文化。组织文化是一种象征，在精神层面反映着组织的社会价值,是联 结内部成员的心灵纽带。因此，组织文化也被看作是共享哲学、思想观、价值观、 信仰、期待、态度和规范的综合体。大学组织文化包括大学的理想、信念、目标、 氛围、共同的价值观和行为规范等。在这些要素中，共同的价值观是大学组织文 化的核心要素。与其他组织相比，大学的核心是传递知识、发现知识、传承文化。

因此，学术性是大学组织文化特性的基础与核心。

3.大学组织的结构特征——松散性既然大学组织的灵魂一大学组织 文化是以学术性为其本质特性的，那么，松散性就必然成为大学的组织结构特性。

所谓大学组织的松散性，其指大学具有知识传递与创新的工作特点，主要以个体 的脑力劳动为主,只有发挥教师个体的主观能动性和积极性，才能有高质量的教 学。所以,工作上表现出个体性特征。其二,指大学内部的各个部门之间——学院 之间、系所之间、学科专业之间、研究所与学院之间，联系形式表现出松散的特 点，是_种松散的网状结构。虽然互相之间有一定的关系和联系，但相对具备一 定的独立性,有自己独立的决策权。其三，由于术业有专攻，学术问题具有严密 的逻辑和深刻的内涵，不同的学科、专业差异较大，具有各自不同的特点和要求，要求遵循“学科”特性，必须突出各自的工作特点。其四，大学学术人员一般都在 某一领域有一定的影响,容易引发他们有意识或者无意识的以自我为中心。正是 由于这些原因，大学组织结构呈现出松散型特征，这种松散性有利于维护学术自 由和学术的权威，保证大学组织内教学与科研活动的顺利进行。

4.大学组织的权力特征——二元性早期的西方大学中，学术人员在大 学组织中具有主导地位，由学术人员组成的学术组织是大学学术权力的主体,德 国大学实施的‘‘以教授组织为中心的大学自治模式”即“教授治校”就是这类模式 的典型代表。教授组织是决定和管理大学事务的核心机构，大学的学术权力主要 由教授组织行使,包括选举校长、制定章程、聘任教师等在内的学术权力。然而， 随着大学的不断发展,大学的规模不断扩大，大学的目标不断拓展，师生人数不 断增加，大学的管理工作也变得曰益复杂，由此带来的结果便是大学组织结构的 日益行政化。在_些国家中，大学的行政权力逐渐成为构成大学权力的重要组成 部分。我国其实就是典型的行政权力高于学术权力的国家之_。所以，平衡学术 权力与行政权力的关系，通过去行政化实现大学的学术宗旨,成为当前我国高等 教育改革的主要内容之一。

三、以教书育人为宗旨的教师职业道德是高校依法治校的关键 (一)高等学校为什么要加强教师职业道德建设 人类社会有四种行为规范，即宗教、道德、法律、制度，四种规范共 同约束着人们的行为，保证了社会的和谐发展。道德和法律是两种重要的行为规 范，他们产生的原因、调整对象、调整范围、表现形式、调整机制、评价标准各 不相同。同时，他们之间存在着辩证的关系,法律是传播道德的有效手段，是最 低层次的道德;道德是法律的评价标准和推动力量，是法律的有益补充。实现依 法治校就必须加强高校教师职业道德建设，充分发挥道德对法律的有益补充作用。

对大学而言，教师职业道德是大学依法治校的关键。换句话说，大学依法治校必 须加强教师职业道德建设。特别是当今世界意识形态领域的竞争、综合国力的竞 争愈来愈烈，大学作为培养高层次人才的机构，必须切实提高教师的素质和道德 水平。

(二)《高等学校教师职业道德规范》的内容 根据我国高等学校教师职业道德现状，为了进一步提高高校教师的职 业道德水平，提高教师教书育人的积极性，依据2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》、胡锦涛总书记2011年在庆祝清华建校100 周年大会上的讲话精神，以及高等学校教师职业特点和高校教师职业道德建设的 现实需要，教育部2011年出台了《高等学校教师职业道德规范》，主要内容是六 条基本要求或称“六项规范”，即爱国守法、敬业爱生、教书育人、严谨治学、服 务社会、为人师表。每一条规范下都有具体的内容和深刻的内涵[4。

(三)教育部《关于建立健全高校师德建设长效机制的意见〉》高等学 校教师“七项禁令” 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全面分析国内外形 势的基础上提出了‘‘四个全面”的战略部署，确立了全面建设小康社会、全面依法 治国、全面从严治党的战略重点，特别是惩处腐败、转变社会风气的战略举措, 蠃得了全国人民的高度认同。高校作为不同于国家机关、工商企业、社会团体的 事业单位,必须实现学校治理的现代化，建立法治化学校。高校教师要完成教书 育人的任务，必须模范遵守国家的法律法规，做践行职业道德的模范。特别是在 党的群众路线教育实践活动以及从严治党、贯彻落实八项规定的新形势下,根据 高等学校师德存在的问题，教育部决定下大力气加强高等学校教师职业道德建设。

经过多方面的深入研究和论证，教育部于2014年颁布了《关于建立健全高校师德 建设长效机制的意见》(教师(2014〕10号)。文件内容主要包括深刻认识新时期建 立健全高校师德建设长效机制的重要性和紧迫性、建立健全高校师德建设长效机 制的原则和要求、建立健全高校师德建设长效机制的主要举措、充分激发高校教 师加强师德建设的自觉性、切实明确高校师德建设工作的责任主体等几个方面。

其核心在于“七项禁令”要求教师不得出现下列七种行为：损害国家利益，损害学 生和学校合法权益的行为;在教育教学活动中有违背党的路线方针政策的言行;在 科研工作中弄虚作假、抄袭剽窃、篡改侵吞他人学术成果、违规使用科研经费以 及滥用学术资源和学术影响;影响正常教育教学工作的兼职兼薪行为;在招生、考 试、学生推优、保研等工作中徇私舞弊;索要或收受学生及家长的礼品、礼金、 有价证券、支付凭证等财物;对学生实施性骚扰或与学生发生不正当关系;其他违 反高校教师职业道德的行为。

文件明确规定,有上述情形的，依法依规分别给予警告、记过、降低 专业技术职务等级、撤销专业技术职务或者行政职务、解除聘用合同或者开除。

对严重违法违纪的要及时移交相关部门。建立问责机制,对教师严重违反师德行 为监管不力、拒不处分、拖延处分或推诿隐瞒，造成不良影响或严重后果的，要 追究高校主要负责人的责任。上述“七项禁令”既是当今大学教师从师执教的“底线”也是“红线”。问 责制明确了高校领导和管理人员的管理责任。意味着对教师中出现的问题,领导 没有察觉是失职,察觉不处理就是渎职。所以,学校领导和广大教师都必须谨言慎 行,严格在规定的范围内承担自己的责任和义务，行使自己的权力。

上述三个层次中，以宪法为基础的国家教育法律法规处于最高层，具 有意识引领和思想引导作用;以大学章程为核心的学校内部规章制度处于中间层， 具有约束保障作用;以教书育人为宗旨的教师职业道德处于第三个层次，直接影 响着高校依法治教的成效和水平。三者共同构成了高校依法治校的基本制度框架。