[公务员养老保险制度改革的多学科审视] 公务员养老保险制度

公务员养老保险制度改革的多学科审视

本文从社会学、经济学、政治学、公共管理学等学科全面审视我国的公务员养老 保险制度改革。

一、公务员养老保险制度改革的社会学审视 公务员养老保险问题在一定程度上属于一个复杂的社会问题。从社会 学视角审视公务员养老保险制度改革可以从社会转型、社会流动、社会公平、社 会和谐等视角入手。

（一）社会转型与公务员养老保险制度改革 目前我国正处于社会转型与社会发展的深刻变革时期，各种利益关系 正在经历复杂的调整过程之中，各项社会政策不断建立和完善。中国社会转型的 程度和广度是前所未有的，不是一夜之间的骤变，而是一个全方位、长时期的变 革过程[1]。经过30多年的改革开放，中国经济社会的发展已经发生了巨大变化， 市场经济体制逐步建立健全，城市化、工业化、信息化加速推进，经济、政治、 文化、社会等诸多领域的改革逐步推进。社会保障制度的变革是整个社会变革的 重要内容，在我国转型与发展的过程中，社会保障制度也实现了巨大的变革，并 取得了显著成效。但是，由于诸多方面的原因，我国社会保障的发展还处于初步 阶段，还存在若干急需解决的难题。在我国城镇职工、农村居民、城镇居民均先 后建立了新型社会养老保险制度之后，我国公务员的养老保险制度依然没有改革， 仍然采用传统的国家包办、现收现付、封闭运行的制度模式，与社会保障的社会 化、责任共担趋势不相适应，也与我国经济的市场化改革不相适应。由于公务员 身份的特殊性，其养老保险制度改革迟迟没有实质进展，已成为我国社会保障制 度未来发展的重要问题之一，未来需要调整和改革公务员养老保险制度，以适应 我国经济社会转型的需要。

（二）社会流动与公务员养老保险制度改革社会流动是指人们在社会关系空间中社会层级与社会地位的变化，合 理的社会流动是一个社会充满活力和持续发展的重要条件。在我国计划经济时期， 由于社会结构的封闭与僵化，社会流动较少，社会活力不足，人们之间的社会地 位固化，社会等级观念较深。改革开放以来，社会流动状况发生了较大变化，人 们社会流动的机会不断增加，流动频率也越来越频繁。但是，由于社会观念、户 籍制度、社会政策、利益关系等因素的制约，依然存在着较多阻碍社会流动的藩 篱，促进社会流动的体制机制依然尚未完全理顺[2]。在养老保险方面，我国根 据不同职业身份的群体设立了不同的养老保险制度，出现了养老保险的碎片化局 面。不同类型养老保险制度相互独立、差异较大。尤其是出现了机关事业单位人 员与其他群体养老保险的“双轨制”局面，不利于不同职业人员之间的相互流动。

同时，制度分割、待遇差距较大的现象容易造成一些职业的优越感与特殊性，容 易导致不同职业群体之间的阶层隔离。未来需要改革公务员养老保险制度，并推 进其他群体养老保险制度改革，促进整个养老保险体系的完善，促进不同群体的 社会流动，增强社会活力。

（三）社会公平与公务员养老保险制度改革 社会公平是社会发展的目标追求，促进公平是社会保障制度的本质属 性。社会保障通过扶危济困、照顾弱者等途径来促进社会的公平发展。现实中社 会不公的问题十分突出。从理论上来说，一些公共政策（比如社会保障）具备促 进社会公平的功能，但是在实践中并未完全体现出来，甚至发挥反向作用。新中 国成立以来，我国针对不同人群分别构建了不同类型的养老保险制度，在筹资模 式、覆盖率、缴费标准、运营管理、待遇水平等方面存在较大差距。公务员的养 老制度由于单独的制度设计和国家保障特点，促进社会公平的作用不明显。一方 面，由于职业的特殊性和养老制度的优越性，机关事业单位人员无需要履行任何 缴费义务，而其他群体无一例外地需要缴纳养老保险费，在责任分担方面难以体 现公平。另一方面，公务员获得相对较高的养老金待遇，不同群体之间的待遇水 平差距较大，养老保险制度促进公平分配的效果不明显，甚至在一定程度上还存 在逆向调节的现象[3]。因此，需要基于养老保险体系改革的整体考虑，加强我 国公务员养老保险制度改革，在制度模式、责任分担、待遇水平等方面进行完善， 使之更好地发挥促进社会公平的作用。特别值得一提的是，不能孤注一掷地将公 务员养老保险制度改革作为缩小不同群体养老待遇差距的唯一手段，而应该同步 改革其他养老保险制度。

（四）社会和谐与公务员养老保险制度改革社会和谐是世界各国社会发展的理想目标，是中国特色社会主义的本 质属性。我国社会的发展不仅需要实现从传统社会向现代社会的转型，而且需要 实现社会的稳定与和谐。社会的和谐要求社会各系统、各要素之间的和谐发展， 也要求各系统、各要素内部的和谐发展。我国在社会转型的过程中，出现了一些 影响社会稳定、和谐的因素，不利于整个经济社会的持续、健康发展。社会保障 是构成社会的子系统之一，应该发挥其促进社会和谐的作用。一方面，社会保障 应该与社会的其它子系统协调发展；
另一方面，社会保障的内部子系统各构成要 素也应该实现协调发展。只有这样，才能真正发挥社会保障促进社会和谐的功能。

公务员养老保险制度作为我国社会保障系统的构成要素之一，理应成为社会和谐 的推动力，而不应该成为社会和谐的障碍或阻力。公务员与其他职业群体之间养 老保险制度的相互独立与较高的待遇差距容易导致不同群体之间的相互攀比，造 成不同职业群体之间的心理落差，甚至可能引起一些人员的嫉妒与仇恨，不利于 社会的稳定与和谐。公务员养老保险制度在促进社会流动与社会公平方面的作用 不明显也在一定程度上影响其促进社会和谐功能的发挥。目前我国的公务员养老 保险制度与经济、政治等其他系统之间不协调，也与养老保险体系的内部各项制 度不协调有关，这不利于社会的和谐发展，未来需要通过改革，使之促进社会和 谐。

二、公务员养老保险制度改革的经济学审视 公务员养老保险问题不仅是一个复杂的社会问题，也是一个经济问题。

主要可以从福利经济学、劳动经济学来审视公务员养老保险制度改革。

（一）福利经济学与公务员养老保险制度改革 福利经济学是寻求社会经济福利最大化的经济理论体系，经历了旧福 利经济学和新福利经济学两个阶段。尽管新、旧福利经济学在理论上有明显的差 异，但是二者的目的是相通的，那就是关注公平和效率的提高，实现社会福利的 优化。公务员养老保险制度改革也应该公平与效率相结合，促进国民整体福利的 提高。

旧福利经济学认为“福利”是个人所获得的效用与满足，全社会的总 “福利”等于社会中单个人的福利总和，社会应该使整体福利总和达到最大。依据 边际消费倾向递减原理，等量的收入对穷人和富人而言，效用是不同的，穷人的 效用大于富人的效用。在收入再分配过程中，穷人得到的效用增量大于富人的效 用损失量，社会总效用增加；
国民收入分配越均等，社会经济总体福利就越大[4]。旧福利经济学为公务员养老保险制度改革提供了有益启示。一方面，需要遵循普 惠和共享的原则，完善养老保险制度体系，普遍提高国民的收入水平与福利水平。

另一方面，不能因为养老保险制度的差异而造成不同人群之间的养老金待遇差距 和收入差距，不能因为公务员养老保险制度的不科学造成社会总福利水平的损失， 应通过发挥养老保险制度的再分配效应促进社会的公平分配和居民收入的均等 化，进而提高全社会的总体福利水平。

新福利经济学认为，如果至少有一个人的境况变好，而没有使其他人 的境况变坏，那么整个社会的境况也就变好。经济效益（效率）是最大福利的必 要条件，合理分配（公平）是最大福利的充分条件。人们不仅关心自己的绝对收 入水平，而且更关心他们收入的相对水平。新福利经济学原理亦可为公务员养老 保险制度改革提供启示。只要公务员的养老保险制度不损害其他人的利益、不使 其他人的境况变差，整个社会的福利水平就会不断提高。目前我国公务员的养老 保险制度是否损害其他群体的福利尚不能下结论。不能一味地以降低公务员养老 金待遇水平的办法来进行改革，否则可能导致两败俱伤，既难以获得公务员群体 的支持和同意，也不符合社会福利最大化的要求。在我国经济社会不断发展的过 程中，国民的绝对收入和福利水平不断进步，但是，国民公平感却没有得到改善 甚至更加变差，造成这种状况的主要原因是不同群体养老金的相对水平差距大。

改革开放以来，公务员和其他群体的养老待遇均在不断提高，但是程度和水平不 一，其他群体养老金的相对水平较低，因而容易导致其他群体的个人感觉较差。

因此，未来公务员养老保险制度改革需要综合权衡不同群体之间的相对养老金水 平，加强整个养老保险体系的改革，不要因为过大的差距而导致社会不公和福利 损失。

（二）劳动经济学与公务员养老保险制度改革 从劳动经济学的角度来看，公务员养老保险制度改革与劳动力市场、 劳动力供给、劳动力流动、劳动报酬等密切相关。

养老保险制度的改革与劳动力市场密切相关[5]。从劳动力市场来看， 在劳动力市场中存在不同类型的就业市场，即主要劳动力市场与次要劳动力市场， 主要劳动力市场主要是一些职业稳定、劳动条件较好、收入较高、福利待遇较优 越等类型的就业岗位，次要劳动力市场主要是一些劳动关系不规范、社会保障不 完善、工资较低、劳动时间较长、劳动条件较差的就业岗位。劳动力市场的完全 同一性是不存在的也是不符合现实需求的，不应该强求完全同质化的劳动力市场。

公务员与其他职业具有不同的性质、特点和素质需求，从某种程度上来说，具有职业的特殊性，因而不能强求公务员与其他群体完全统一的劳动收入与福利制度。

但是，这种差别并非无限制的，而需要控制在一定的程度和范围之内。否则，很 容易导致劳动力市场的歧视和不平等现象，走向过度异质化，导致劳动力市场的 分割[6]，不利于劳动力资源配置效率的提高和劳动力市场的完善。机关事业单 位养老保险制度改革的滞后，造成了企业和机关事业单位人才流动的壁垒，阻碍 了社会统一劳动力市场的建立，改革势在必行[7]。

从劳动力供给来看，影响劳动力供给的因素是多方面的，包括人口、 经济、社会政策等方面。养老保险制度是影响劳动力供给的重要因素之一，一个 健全、完善、科学的养老保险体系有利于提高劳动力供给的数量、质量和效率；

反之，不利于劳动力的有效供给。科学的养老保险制度有利于增强劳动者的劳动 意愿，增加劳动力供给的数量。不完善、不公平的养老保险制度只会损害劳动者 的工作积极性、降低劳动意愿。可能会导致一些劳动者不愿进入就业领域，或者 较早地退出工作岗位。间接地看，完善养老保险制度是提升人力资本的重要途径， 有利于劳动力的生产与再生产，提高劳动力供给的数量与质量，有利于提高劳动 效率。公务员养老保险制度的科学与否不仅影响公务员的工作质量与工作效率， 而且对其他群体的就业供给产生重要影响，影响他们的工作积极性，一些劳动者 可能提前退休，公务员养老保险制度改革务必考虑这一点，加强科学设计。

从劳动报酬来看，工资、福利、保险是劳动者总体报酬的共同组成部 分，三者的合理构成决定了劳动报酬的科学性。劳动报酬的水平和结构也直接影 响到社会收入分配的差距，决定着收入分配的合理性与公平性。从目前的现实来 看，公务员与其他劳动者群体之间的报酬结构与水平有较大差异。公务员福利和 保险在总报酬中的比重相对较高，而且可以获得较高水平的养老金与福利待遇。

从总报酬来看，公务员的报酬水平也明显超过城镇职工，收入差距较大。公务员 养老保险制度改革应该从总报酬的视野来进行审视，完善总报酬的结构与水平， 推进公务员工资、福利、保险的同步协调改革，增强劳动者报酬制度的公平性与 科学性。

以上主要从福利经济学和劳动经济学的角度对公务员养老保险制度 改革进行了审视。作为养老保险体系的组成部分，公务员养老保险制度应该适应 经济发展，通过合理的制度设计和运行机制来提高市场经济的活力与效率，增强 国民经济的竞争力。公务员养老保险制度改革应该注重社会公平，也应该讲求效 率，才能真正实现社会总体福利的最大化。应该通过对公务员养老保险制度的改 革消除其对市场经济的负面影响，为未来我国经济的持续快速发展创造良好的社会条件。

三、公务员养老保险制度改革的政治学审视 政治因素是影响公务员养老保险制度改革的重要因素之一，公务员养 老保险制度改革需要结合一个国家特定的政治体制与政治制度[8]。未来我国的 公务员养老保险制度改革必须充分立足于我国的现实国情，充分考虑我国的政治 制度，而不盲目崇拜和完全照搬任何一个国家的制度和做法。

（一）国家性质与公务员养老保险制度改革 从国家性质来看，我国是由工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人 民民主专政的社会主义国家。社会主义强调公民之间的身份平等，强调国家应该 公平对待全体公民，不因种族、年龄、性别、职业等因素而造成歧视或不公平对 待。人人平等、共同富裕是社会主义的理想追求，也是我国经济社会发展的长远 目标。人人平等、共同富裕不是一蹴而就的，由于历史和现实等方面的原因，这 一目标的实现需要一个较长的过程。因此，我们既要创造条件实现人人平等与共 同富裕，又要正视现实情况，不能超之过急。公务员养老保险制度的改革既要为 实现人人平等和共同富裕服务；
同时，也不能采用一个完全统一的制度对待所有 公民；
在现实条件下，在社会主义初级阶段，应该承认和允许存在适度的差距。

改革开放以来，我国逐步探索和发展中国特色社会主义道路，在社会 主义国家发展市场经济，进行改革开放，这是一项前无古人的伟大事业，没有任 何经验可以借鉴，不能盲目照搬西方的发展经验。社会保障制度的改革必须立足 于我国发展中国特色社会主义的现实国情，通过改革和完善公务员养老保险制度， 坚持公平与效率相结合、普惠与差别相结合，适应社会主义市场经济体制的需要， 从而为更好地发展中国特色社会主义事业服务。

（二）政治体制与公务员养老保险制度改革 从我国的政治体制和政党制度来看，我国坚持中国共产党领导的多党 合作与政治协商制度。中国共产党是我国唯一的执政党，而不是西方的两党制或 多党制，各政党通过竞选轮流上台执政。中国共产党是中国特色社会主义事业的 领导核心和全国各族人民利益的代表。共产党员坚持全心全意为人民服务，所有 共产党员都不得谋求任何私利和特权，而应该服从集体利益与国家利益，这是共 产党员的根本属性。共产党员是我国公务员队伍的主体力量，在公务员养老保险制度的改革过程中，不能过多强调公务员的特殊利益和过高水平的养老金待遇， 应该增强公仆意识，自觉维护和支持改革大局。

由于共产党员是我国公务员的主体部分，公务员在中国共产党的领导 下从事公务活动。因此，我国的公务员具有较强的政治性，在党的领导下为人民 服务，为人民谋取利益。全心全意为人民服务既是共产党员的宗旨，也是公务员 的使命。这一点是不同于西方公务员政治中立之特点的。在我国，公务员承担着 为国家和人民服务的光荣而又艰巨的任务，要求具有高度的社会责任感和爱国、 敬业、奉献精神。讲求奉献而不是索取是对公务员的基本要求。基于这些考虑， 需要辩证地看待公务员养老保险制度改革。一方面，公务员养老保险制度不应该 搞特殊化，与其他群体之间的养老待遇差距不能太大，公务员作为养老保险制度 的制定者和执行者，不能过多地考虑自身利益；
另一方面，又需要体现出公务员 的职业特点，由于公务员职业的特殊性和劳动的复杂性，国家和社会又应该给予 公务员适度的激励，给予公务员从事公务活动的适度回报，进一步增强公务员工 作的积极性，更好地为国家和社会服务。

（三）政治发展与公务员养老保险制度改革 从政治稳定和政治发展的角度来看，公务员是促进我国政治发展的重 要力量，公务员素质的好坏与能力的高低直接关系到未来的政治发展。影响公务 员素质的因素是多种多样的，公务员养老保险制度也在一定程度上影响着公务员 的素质。公务员养老保险制度的不合理、不科学可能导致官僚习气、安于现状、 不思进取、缺乏责任感、缺乏效率等问题；
反之，一个良好、科学的公务员养老 保险制度则有利于增强公务员的责任意识，提高工作效率，有利于塑造良好的政 府形象，促进政治的可持续发展。政治稳定与政治发展需要处理好不同群体之间 的关系，尤其是要处理好公务员与公民之间的关系，不能因为养老保险制度的不 科学引起不同阶层之间的矛盾甚至对立，而应该通过合理的政策设计来促进不同 阶层之间的和谐相处，促进政治的和谐发展。

从政治民主的角度来看，我国坚持党的领导和人民当家作主相结合， 坚持民主集中制。在公务员养老保险制度改革的过程中，应该在政府的主导下， 保障公民的民主权利，充分吸纳公民的参与，广泛听取各方面民众的意见和建议， 让公务员和公民共同参与公务员养老保险制度的制定和实施，增强公务员养老保 险制度的科学性，获得公民的理解、支持与认可。当然，由于政策制定与改革的 复杂性以及公民参与的能力与经验不足，不宜过度、盲目地实行公民参与，而应 该发挥政府的主导作用，充分考虑各类因素，体现民主集中制原则。四、公务员养老保险制度改革的公共管理学审视 公务员是公共行政与公共管理的主体，公共管理的理论、实践与公务 员养老保险制度有着密切关联，公务员养老保险制度应该与时俱进，随着公共管 理理论和实践的发展而不断改革、完善。纵观公共管理理论与实践的演进，正在 从传统的公共行政理论走向新公共管理理论，新公共服务理论也已展现雏形，将 成为未来社会治理中的重要理论工具。在不同的理论与实践阶段，对公务员的素 质要求不同，对公务员养老保险制度的要求也有所不同。未来的社会治理将更加 注重公务员素质和能力的提升，更加注重削减政府开支，更加注重公务员与社会 公民的平等地位，这些发展趋势必将对公务员养老保险制度的改革产生重要影响。

（一）公共行政理论与公务员养老保险制度改革 传统的公共行政理论主要建立在理性官僚制理论和“政治与行政二分 法”的基础之上，追求行政效率和等级权威是传统公共行政理论的两个重要特点。

马克思·韦伯的理性官僚制理论具有法制化、权力的等级制、行政专业化、公私 分明等特点，把行政公务活动与私人生活领域严格区分开来。在韦伯看来，“由 训练有素的行政官员进行严格官僚体制的、特别是集权型的行政管理更能达到最 佳效果”[9]。威尔逊指出，行政应该在政治的适当范围之外，行政问题非政治问 题，虽然政治能够确定行政的任务，但是不能去操纵具体的行政事务[10]。古德 诺进一步指出：“在所有国家中都存在着分立的机关，每个机关都在大部分时间 里行使着两种功能中的一种，这两种功能就是：政治功能与行政功能。”[11]基于 传统公共行政理论而言，公务员具备较强的专业化和职业化特征，各级政府机构 中的官员只要能胜任工作，就可以保证终身雇佣，并且在职时可以领取到固定薪 金，退休后可以领取数额固定的养老金，而且待遇相对比较优厚，使行政人员的 收入具有高度的安全性并得到社会的尊重，因此，担任公职成为人们理想的职业 选择。

（二）新公共管理理论与公务员养老保险制度改革 20世纪70年代以后，西方国家的经济社会发展遭遇严重困境，经济发 展缓慢甚至停滞，失业率高升，社会支出迅速增加，导致许多国家财政支持的迅 速增长和财政危机的出现。与此同时，由于这些国家公共行政效率和公共服务质 量的普遍下降，政府管理面临危机。各国迫切需要加强公共管理改革，以应对复 杂的经济社会环境。20世纪80年代以后，在全球化、市场化、信息化和企业管理改革的推动下，英国、美国、澳大利亚和新西兰等国掀起了以政府行政改革为主 要内容的新公共管理运动。新公共管理理论提倡运用市场的力量来改革政府，在 公共部门引入市场机制，加强公共部门与私人部门之间，公共部门内部之间的相 互竞争，精简政府规模，缩减政府支出，提高公共产品生产和公共服务提供的效 率。新公共管理认为，只有以顾客为取向，向顾客做出承诺，并赋予顾客的选择 权利，才能真正满足顾客多样化的公共服务需求，改善公共服务质量和效率。新 公共管理理论为养老保险制度的改革和完善提供了理论参考。在市场经济条件下， 公共部门与私人部门之间的竞争，使得人员的跨部门流动成为必然；
由于政府规 模的精简，公务员的终身雇佣制已经难以完全实现，公务员可能需要在非政府组 织、社会团体或私人部门寻找就业；
同样，政府公共服务能力的提升需要吸引私 人部门精英雇员的加入，加强与私人部门之间的人员交流。因此，传统的现收现 付、待遇确定型的公务员养老保险制度已经不能适应行政改革的要求，需要建立 考虑不同部门、不同职业群体之间养老保险制度的衔接与转换；
由于政府财政支 出的缩减，直接影响到公务员的薪酬福利和养老保险待遇水平。

（三）新公共服务理论与公务员养老保险制度改革 新公共服务理论对新公共管理理论进行了反思和批判，基于公民导向 和公共利益导向，提倡政府对公民的关心，与公民建立信任和合作关系。新公共 服务理论还非常重视公民权利和民主导向，认为只有通过公民的广泛参与，才能 达到良好的治理效果，才能更好地体现政府的合法性。与新公共管理理论相比， 新公共服务理论更加重视以人为本和公共服务，认为政府的职能是服务而非掌 舵；
更加关心和重视人，而不仅仅重视生产效率的提高。新公共服务理论更加注 重公务员与社会公民的平等关系，力求在平等协商中加强公共服务与社会治理， 在个人的发展方面，追求公务员与公民的平等待遇。因此，在养老保险制度方面， 也将更加追求不同职业群体的平等，尤其是公、私部门之间的平等。在追求政府 与公民社会共同治理的同时，如何提高政府部门的吸引力，提高整体的社会治理 能力，需要通过完善公务员的养老保险制度来吸引社会精英参与到公共部门中来。

此外，公务员养老保险制度的改革也应该征询公民意见，注重公民参与。

（四）“善治”理论与公务员养老保险制度改革 20世纪末期以来，随着经济社会发展环境的变化，一些国家的公共管 理理论与实践也在不断升华，呈现出从治理到“善治”的发展趋势。进一步强调包 括政府在内的公共部门与私人部门以及公民之间的平等互助关系，实现社会公共 利益与社会福祉的最大化。“善治”离不开政府，更离不开公民，没有公民的积极参与和合作，至多只行善政，而不会有“善治”[12]。“善治”具有合法性、透明性、 责任性、法治、回应性、有效性、包容性等特点。在“善治”的发展趋势下，对政 府公共服务能力提出了更高要求，一方面，要求加强行政体制改革，提高公共服 务的质量和效率，另一方面，要求政府与公民之间建立良好的信任与合作关系。

在走向“善治”的过程中，也需要对包括公务员养老保险在内的政府政策进行调整， 获得民众的信任与支持，以适应公民社会的需要，实现政府与公民之间的良好合 作关系。

我国经济社会转型的过程中，政府职能也在不断发生变化，由全能型 的政府走向有限责任型政府，从政府包办一切走向注重发挥市场和社会的力量。

在我国建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，逐步探索与之相适应的政府 行政体制，政府职能在不断发生转型，正逐步向服务型政府转变。随着社会的不 断发展和公民对公共服务需求的日益增长，对政府的人员雇佣形式、人员构成、 人员素质、服务能力、管理成本等方面提出了新要求。在当前经济社会形势日益 复杂、人民群众各类需求日益增长的现实背景下，提高公务员的素质和能力、促 进公务员的合理流动是提高政府服务能力、转变政府职能的重要举措。公务员养 老保险制度的科学改革有利于配置政府人力资源、提高行政效率、提升政府服务 能力。