【坚持和完善人民代表大会制度的重要途径】

实现社会主义现代化，必须同时实现政治民主化。党的十五大把发展社会主义民主政治作为基本目标之一写入了社会主义初级阶段的总纲领。这表明，在社会主义初级阶段，实现政治民主化就是要发展社会主义民主政治。我国的人民代表大会制度是国家的根本政治制度、政权组织形式和社会主义民主的实现形式。因此，坚持和完善人民代表大会制度就必然成为我国发展社会主义民主政治的核心内容。当前，坚持和完善人民代表大会制度，改进和加强人大工作，关键是要以江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来(简称“三者统一”)，在中国共产党的领导下，在人民当家作主的基础上，充分发挥国家权力机关职能作用，依法治国，建设社会主义法治国家。“三者统一”集中体现了人民代表大会制度的本质和优势，提供了进一步坚持和完善人民代表大会制度的正确路径。只有把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事这三者统一起来，才能使人民代表大会制度不断得到完善，也才能真正实现毛泽东提出的、党的三代领导集体都努力实践的政治构想——造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼那样一种政治局面，也就是社会主义民主政治的局面。　　一.坚持和完善人民代表大会制度，必须坚持党的领导、发扬人民民主、严格依法办事　　党的领导对于坚持和完善人民代表大会制度至关重要，是坚持和完善人民代表大会制度的根本保证和根本动力。中国共产党是我国社会主义事业的领导核心。党的这个领导地位是历史形成、人民公认的，也是为我国宪法所确定的。我国的人民代表大会制度就是共产党领导下的人民民主制度，党的领导是坚持和完善人民代表大会制度的根本保证。从历史看，正是党领导人民经过长期浴血奋斗，争取了人民民主，创建了人民代表大会制度。从现实看，坚持和完善人民代表大会制度必须依靠党的领导。没有党的领导，就没有社会主义，更谈不上社会主义民主制度。正如邓小平所讲：“在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的。那就只会四分五裂，一事无成。”从社会主义民主制度与资本主义民主制度相比较看，坚持党的领导，正是社会主义民主制度区别于资本主义民主制度的显著特点之所在。几乎所有现代国家的政治制度都是以政党制度作为基础和依靠的。但是政党制度不同，政治制度的性质就根本不同。“三权鼎立”制度是同资产阶级的两党或多党分肥制度、政治上的反对派之间的竞选联系在一起的，它是资产阶级政党轮流执政、争权夺利的工具。我们实行的是中国共产党领导制。共产党除了全体人民的利益之外，没有自己任何特殊利益。只有在共产党的领导下，从最广大人民的根本利益出发，才能保证人民代表大会制度建设和社会主义民主政治建设始终朝着正确的方向健康发展。同时，也只有共产党的领导，才能给我国的人民代表大会制度建设提供最根本的动力。党的十五大报告鲜明地提出：“发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标。”这表明，作为执政党的共产党已把实现高度的社会主义民主政治作为自身的奋斗目标之一，追求民主政治已成为执政党意志，这就为人民代表大会制度建设注入了最强大的推动力。有的人认为，党的领导与发扬人民民主是矛盾的。这是不对的。相反，党的领导与人民当家作主是一致的，共产党执政就是要领导和支持人民掌握国家的权力。同样，党的领导与严格依法办事也是一致的。宪法和法律是党领导人民制定的，党也领导人民遵守宪法和法律，党本身也在宪法和法律的范围内活动。在法律面前人人平等，中国共产党也不例外，中国共产党的领导人也不例外。

　　发扬人民民主是坚持和完善人民代表大会制度的本质要求、重要基础和重要动力。民主是人类社会开化程度和进步状况的重要标志。民主更是社会主义的本质属性和内在规定，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”我国的人民代表大会制度作为社会主义的民主制度，充分体现了现代国家主权在民的原则，符合中国的具体国情特点，是保证人民当家作主的最先进的民主形式，其本质就是人民当家作主。因此，发扬人民民主就成为坚持和完善人民代表大会制度的必然要求。其次，发扬人民民主是坚持和完善人民代表大会制度的重要基础。只有充分发扬人民民主，积极推进民主选举、民主决策、民主监督，切实维护人民及人民选出的人大代表的民主权利，充分反映人民的意志和利益，我们的人民代表大会制度建设、人大工作才会拥有可靠的、坚实的基础。反之，不发扬民主，“就违反了人民民主制度，就会使我们耳目闭塞、脱离群众，这是很危险的。”第三，发扬人民民主也是坚持和完善人民代表大会制度的重要动力。如果说，党的领导是人民代表大会制度建设的政治动力，那么，人民民主就是人民代表大

会制度建设的社会动力。我国人大制度的发展，体现了政党推动与社会推动相结合的特点。人民群众包括人大代表的民主观念、民主要求、民主实践、民主创造迫切需要人大制度去容纳它、实现它、发展它。这个容纳、实现、发展的过程同时也就是推动人大制度进一步完善的过程。

　　严格依法办事是坚持和完善人民代表大会制度的重要目标、重要手段和着力点。首先，严格依法办事是坚持和完善人民代表大会制度的重要目标。发扬民主，依法办事，加强社会主义民主法制建设，是人大制度的重要作用，也是人大工作的根本任务。从人大制度所包含的人大与人民、人大与“一府两院”的关系看，坚持和完善人大制度的重要目标就是要使人大与人民、人大与“一府两院”的关系严格以依法治国的方略来规范，严格依法办事，包括依法行使民主权利、依法履行职责、依法加强监督等，最终落脚在建设社会主义法治国家上。其次，严格依法办事是坚持和完善人民代表大会制度的重要手段。从法理上讲，人大制度是由宪法所确立和规范的国家根本政治制度，人大制度的运行，人大工作的开展都是完完全全要以宪法和法律为依据的。法律性是人大制度、人大工作的显著特点。没有法律依据，不遵循法定程序，人大工作就不能开展，人大制度就要“失范”。同样，只有严格依法办事，才能真正促进人大制度的进一步完善。第三。严格依法办事是坚持和完善人民代表大会制度的着力点。当前，人大制度建设，人大工作特别是地方人大工作存在的问题是多方面的，概括起来，就是人大工作的现状与宪法、法律的有相当差距，宪法、法律赋予的各项职权还没有完全到位。因此，完善人大制度，最重要的就是要以严格依法办事为着力点，落实宪法、法律的规定，完善各级人大及常委会的各项职能，尤其是做好立法、监督和决定重大事项工作。

　　二.把坚持党的领导、发扬人民民主、严格依法办事统一起来有利于充分发挥人民代表大会制度的优势

　　人民代表大会制度的优势，一言以蔽之，就是它兼取了民主和效率两者之长。从世界政治发展的历程看，民主、效率是各国政治发展必须面临的目标选择。由于国情不同，条件各异，面对社会变迁中的复杂问题和矛盾，各国在追求民主、效率目标上各有侧重，并且往往陷入矛盾状态。比如美国的“三权鼎立”体制，邓小平就批评他们实际上有三个政府。对内自己也打架，造成了麻烦。资产阶级学者也承认这种权力分立的体制不符合增进效率的原则。由于阶级的局限性，“三权鼎立”体制不可能完全调适民主和效率的矛盾。而我们社会主义国家的人民代表大会制度是完全可能解决民主和效率的矛盾，达到兼取民主与效率两者之长。首先，就规范而言，人民代表大会制度这个“议行合一”的体制比“三权分立”更能体现人民主权原则。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这个宪政安排使人民主权原则彻底地一以贯之，保证了国家权力始终掌握在人民手中。从而能够便利人民参加对国家的管理，充分发挥广大人民群众建设社会主义的积极性和创造性。因此可以说，就理想状态而言，人民代表大会制度这个“议行合一”体制本身是一个非常民主的体制。同时。人民代表大会制度也是一个非常有效率的体制。我国人民代表大会统一行使国家权力。同时又明确划分国家的行政权、审判权、检察权，既保证了国家权力的统一，又使各个国家机关各司其职，分工合作，密切配合。在法律法规的制定和重大问题的决策上，由国家权力机关，即全国人大和地方人大充分讨论，民主决定，以求真正集中和代表人民的意志和利益；而在它的贯彻执行上，则实行严格的责任制，以求提高工作效率。正如邓小平指出：“我们实行的就是人民代表大会一院制，这是符合中国实际的。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”

　　由上述我们知道，人民代表大会制度在设计上和法律规定上无疑是优越的，有着资本主义民主政体所无法比拟的优势，在实践中也显示了强大的生命力。但不得不承认，直到目前，它的实际运行与宪法和法律规定仍然存在不少差距。人民代表大会制度的“伟大功效”没有完全显现出来，它的优势在一些方面仍处在应然状态。实际情况是民主不够，效率也不够。尤其是在发挥人大制度的决策效率方面，由于历来存在的党政双轨行政、“党委决策、政府执行”的传统决策体制，有关重大事项的决策基本上游离于人大制度所规定的“人大决定、政府执行”的体制之外，这在地方更突出，以致人大制度的决策效率优势在实践中没有得到有效运用。要使人大制度的优势从应然状态变成实然状态，需要我们坚持不懈地努力，特别是要善于把党的领导、发扬民主、依法办事统一起来。

　　为什么说充分发挥人民代表大会制度的优势要善于把党的领导、发扬民主、依法办事统一起来，换句话说，“三者统一”为什么有利于充分发挥人民代表大会制度的优势?首先，“三者统一”有利于增强人大制度的民主优势。因为，“三者统一”使人大制度建设、人大工作，既有党的领导和支持，又有人民的广泛参与，又有法律制度、程序的有效保障，使民主既有动力，又有保障，人大制度的民主优势必然能充分发挥出来。党的领导不仅是民主的动力，更重要的是它把握着扩大民主的时机和度。使民主稳步推进。如果民主不切实际地发生“突变”。不仅无益于民主，反而会使民主遭到破坏，国家政治生活陷入混乱。我国改革开放二十年来的实践表明，在党的领导下，审时度势，适时推进民主的有序扩大(比如选举制度不断改进和完善的过程就是一个突出的例证)，使人大制度的民主程度明显提高。充分发扬人民民主使人大及时反映人民的意愿和呼声，切实代表了人民的意志和利益，从而广泛调动起人民群众建设社会主义的主动性、积极性、创造性。

　　其次，“三者统一”有利于提高人民代表大会制度的效率。所谓效率，实质就是“干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯”。“三者统一”为人大制度效率的提高提供了政治保证、基础条件和合规律性、科学性的法定程序。在我国人大制度的运行中，重大决策“不受牵扯”的高效率，其根本就在于党的统一领导，在于党的路线、方针、政策的正确。这个政治保证是根本。邓小平讲：“如果政策搞错了，不管你什么院制也没有用。”就是这个道理。民主是效率的基础条件。决策过程充分发扬人民民主，吸收了人民群众的真实意图，取得了人民群众的一致认同，决策通过后执行的阻力就小多了，执行效率也就高了。严格依法办事，按照合规律性、科学性的法定程序进行决策，也是提高效率必不可少的条件。按法定程序决策是人大决策的特点，无论是实现党的领导意图、还是发扬人民民主都要纳入到法定程序中。超越程序并不能真正提高效率，反而会使决策陷入议而难决、决而难行的境地。

　　三.把坚持党的领导、发扬人民民主、严格依法办事统一起来，进一步坚持和完善人民代表大会制度，改进和加强人大工作

　　新的世纪即将来临，我们面临着巨大的机遇和挑战。历史和时代要求我们要加快依法治国，建设社会主义法治国家的进程，人民代表大会制度和人大工作将要承担更为艰巨的历史使命。总结过去，面向未来，我们要善于把党的领导、发扬民主、依法办事统一起来，进一步坚持和完善人民代表大会制度，改进和加强人大工作，把人大及其常委会建设成为拥有宪法确定的地位、在国家政治生活中发挥重要作用的国家权力机关，能够切实担负起宪法赋予的各项职责的工作机关，联系群众、反映民意、解决矛盾的为人民所充分信赖的民意机关。

　　坚持党的领导。党将依法治国作为治理国家的基本方略，是我们党在新形势下领导方式、执政方式的重大发展和进步。实施依法治国方略，必须在党的领导下进一步完善人民代表大会制度。坚持党的领导，最重要的是要努力把党的主张通过法定程序变成国家意志，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。对政治、经济、教育、科学、文化等方面的重大问题，党委作出决策后，凡是属于人大或人大常委会职权范围内的重大事项，按照有关法律、法规规定应由人大或人大常委会决定的，人大或人大常委会充分讨论后，按民主集中制原则作出决议或决定。这样做很有好处。一是，党的主张不仅仅是党的，而且变成了国家和人民的意志，把党的主张和人民意志统一起来了；二是，集中了人民的智慧，使党的主张丰富了、深化了；三是，党的主张变成人大或人大常委会的决定，有了国家强制力，有利于贯彻执行。但现在实际的情况是，人大及其常委会对重大事项的决定权行使还很不到位。原因是多方面的，一个是法律对由人大作决定的规定过于原则，难以操作；一个是人大与党委对于何为应由人大决定的重大事项看法不同，没有形成共识；再一个，也是更重要的，是体制的惯性使然。我们很多重大决策基本上是沿用“党委决策、政府执行”的模式，还不大习惯于经过法定程序实行“人大决定、政府执行”的模式，并且这个习惯短时间内还难以完全改变。近年来一些省、市人大常委会以法律为依据，结合各自的具体情况，制定了讨论决定重大事项方面的地方性法规，有些还比较具体，有一定的可操作性，这是很大的进步。应该说，规范人大及其常委会讨论决定重大事项职权的客观要求已基本具备。因为随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，国家逐渐退出许多市场领域，社会决策权力日趋分散，决策主体、利益主体日益多元化，而党委部门还不能完全具备适应这种多元化利益的综合机制，为形成全面、正确、有效的决策、政策，合理配置社会资源，促进生产力的进一步发展，必然要产生利用人大具有最大广泛性的利益表达和利益综合机制的客观要求。因此，我们各级人大常委会要增强信心和责任感，要积极争取党委的领导和支持，以法律、法规为依据，大胆运用法定程序把党的主张变成国家和人民的意志，促进决策的民主化、科学化，带动人民群众更好地实现党的路线、方针、政策。

　　发扬人民民主。一要继续改进和完善选举制度。选举，是社会主义民主政治的基础，是人民行使国家权力的主要方式。选举制度是构成人民代表大会制度的基础和起点，其完善程度是人民代表大会制度成熟程度的重要标志。要进一步完善人民代表大会制度，就要在实践中坚决地、不折不扣地执行选举法、地方组织法的有关规定，特别是实行差额选举制度的规定，正确处理好党的领导、发扬民主和依法办事的关系。还要从思想上消除两个误区，既不能把党委推荐的人选全部当选看成是衡量选举成功的唯一标准，也不能认为党委推荐的人选落选的越多，就越民主。二是要进一步推进立法的民主化，在法规的起草、审议的过程中，必须有相应的民主程序，如全民讨论制度、立法听证制度、三审制度等，以保证征求和吸收广大人民群众的意见，集思广益，保护人大及其常委会能真正反映人民群众呼声，为人民群众的利益而履行自己的立法职责。三要进一步提高人大代表素质，充分发挥人大代表作用。人大代表能否切实履行好自己的职责，能否发挥好国家权力机关组成人员的作用，直接关系到人民代表大会制度的优越性能否体现，直接关系到人民民主权利能否真正实现。人大代表是一项庄严的法定职务，不是荣誉称号，而是要代表选民、人民行使管理国家事务的权力。当前代表问题主要是个素质问题，不仅指一般的文化素质，关键是参政议政素质。包括参议议政的政治热情、能力、水平等。相当一部分代表参政水平低，提不出多少建设性的意见和建议。有的甚至当了一届代表，没有发过一次言。因此。今后要把好代表的入口关。通过适当扩大选民推选名额、在选举中引入竞争机制、调整代表构成、减少官员、党员代表名额等途径，把真正有参政议政积极性和能力的代表选出来。代表选出后，还要加强培训，内容以有关法律法规、人大制度理论、人大业务知识为主，以提高代表的代表意识和依法履职能力。

　　严格依法办事。一是人大及其常委会的组成人员要认真学习法律知识，树立现代法治观念，提高自己依法履行职责的水平。二是人大工作要以法律为准绳，无论是讨论决定重大事项，还是对“一府两院”进行监督，都要严格按照法律的规定，遵循法定的程序，促进依法行政、公正司法，保证依法治国方略的实施。三是要进一步完善人大履行法定职责的程序。我们有很多法律赋予的监督手段很少运用，如质询、询问、特定问题调查、撤职、罢免等，其原因很大程度上是国家没有制定具有可操作性的程序。四是要处理好依法办事与开拓创新的关系。人大工作是开拓创新的事业，二十多年来，地方人大创造了许多行之有效的制度、措施，如执法检查、述职评议、代表评议、推行执法责任制，就是依法办事与开拓创新相结合的成果。人大工作要进一步发展，就需要以法律、法规为依据，大胆创新，创造性推进人大工作。