【浅论司法体制改革】 检察院司法体制改革

浅论司法体制改革

司法体制改革是一项政策性极强、涉及面极广的深度改革，特别是关 于法院、检察院人员的改革，其中关于法官、检察官管理改革则直接涉及到司法 体制的基础性与制度性的问题，对突显法院、检察院的独立性，对于完全实现司 法公平、公正、制度公信，消除司法弊端具有极为重要的意义，由此，司法体制 改革受到全社会越来越广泛的关注。本文旨在通过对司法管理体制的研究探索， 以促进司法体制改革的顺利推进。

一、司法体制改革面临的问题 (一)政府利益凌驾于司法权力 受我国具体国情、以及种种历史因素的影响，我国法院与检察院向谁 负责的问题并未如宪法规定而得到根本性解决，而是在实际意义上成为了一个政 府部门。法院、检察院在审理对于一个地区、或在一个大地区范围、或涉及对政 府某一方面政策落实等等方面具有较大影响的案件时，法院与检察院审理案件往 往不是以法律为准据，而必须是以地方政府对政府利益考量为准据，这就彻底颠 覆了法院与检察院被宪法赋予的独立地位，本应与政府部门行政管理无关的法官 和检察官，从事实上与政府部门、或者说是与政府主要官员及主要部门官员构成 了千丝万缕的关系，使得法院与检察院想独立而不可能，丧失应有的司法权力， 而只能服从于政府利益。

(二)司法无权威 由于在司法实践中，法院与检察院成为了事实上的政府隶属部门，故 在司法裁判活动中，赋予法院与法官首要考量的不是法律的公平和公正，也不是 法院独立的公信力，而是如何最大限度符合政府诉求;又由于法院与法官、检察 院与检察官在裁判活动中法律不是唯一或首要量裁标准，司法机关与司法人员则无需严格恪守法律、严格依法办事，故然在裁判过程中的自由裁量权大到了几乎 任性的程度。在其上述因素影响下，出现自由裁判、司法腐败也就成其为必然。

又由于普通社会民众基本无背景和能力影响司法裁判，因而在一般的普通民众裁 判中，司法权威性通常表现得较为充分，法院裁判不论是否具有公正与符合事实 和法律，普通民众均无力改变结果。而如果有一定门路和财力，则结果有改变的 可能。这种不依法办案，受权力意志左右，被社会关系影响，受利益关系驱使， 社会公众也就不信任法院、不信任法院判决公正性，而且对司法的不信任感正在 逐渐泛化成普遍社会心理，司法体制自然也就不具权威。

(三)司法不公 司法裁判不公始终困扰着我国司法体制的大问题，由此而导致社会公 众的不信任，已经严重地毁损了司法权威和形象。每次人大会议期间，关于司法 公正始终是代表们热议的话题，在2015年3月两会期间，即有一名来自基层的代 表发言时直言不讳地提出，在许多地方，普通民众对司法信任度仍然不高，甚至 出现了完全有理打官司也要四处托人的现象，“这是让代表最感揪心的问题，也 是各级司法机关必须正视的问题”。①而据甘肃省人民检察院统计数据显示，全 省各级检察机关依据在诉讼监督中发现执法司法不公的职务犯罪线索，五年共立 案侦查涉嫌滥用职权、徇私枉法等犯罪的执法司法人员417名，比前五年上升了 50%。

② 二、司法体制存在问题的因素分析 (一)行政权力治理置司法于从属地位 虽然从国家基本制度的层面，政府与司法部门同级执行机关，地位平 等，但是，一方面从国家管理的实际来看，国家管理的主要职能均由政府行政部 门来完成，是国家管理的主导机构;而司法部门主要是司职于国家秩序包括社会 秩序与经济秩序的维护，属于国家管理的支持部门，这种状况导致的结果是政府 占有的资源远非司法机关可比，其社会动员能力也远非司法机关可比;另一方面， 司法机关并未彻底分立，二是必须接受行政机构政法委的领导与管理，法院的设 置需要行政机关的批准，法院与检察院最高首长虽然由人大常委会任免，但实际 上均由行政首长定夺，如当法院或检察院首长因故缺位时，通常是由行政机关指 定代理院长，再待人大会追认，这就从实际上置于司法机关为行政机关的从属机 构，行政机关自然可以干预和控制法院与检察院的正常司法活动，当政府利益需 要时，即可支配司法权。(二)政府机关对待法治的态度偏差 司法权威的本质是政治选择而非纯粹的司法选择，这种政治选择包括 了两个方面的内涵，一个是国家政治制度对司法地位的确定，比如宪法对司法地 位的界定;二是这个国家全社会、特别是政府机关对待法治的态度。上述两个因 素直接决定了司法的权威性，在我国1982年宪法即从国家政治制度层面已经非常 明确地确立了司法的权威性地位。但是在社会与政府管理层面，这个问题一直未 能得到有效的解决，不论是从机构设置、人员管理上，还是从政府官员的依法治 国、依法行政的意识上，并没有从意识上去尊重司法权威，仍然沿袭中国“政一 统”的传统观念，从意识根源上并未意识到要依法行政，对待法治的态度不纯。

因此，国家制定的较为完善的法律体系和制度，一旦延伸到地方，便很快成为可 由地方政府或地方行政与行政部门领导任意解释、左右，甚至是摆布、服从于政 府利益的工具，如牢牢地抓住人事任免权力不放，通过政法委或政府主要领导直 接干涉司法活动。当政府行政机构及政府工作人员对司法权威缺乏必要的尊重与 敬畏时，当国家行政与国家制度出现偏差，使司法机构和司法人员与普通政府公 务员无所区别时，司法权威自然无存，权威不存，社会公众对司法的尊重与敬畏， 也将无所依凭。

(三)行政裁量干预下的自由裁量权泛滥 自由裁量权是法官在法律实质要件确定的情况下，在法律授权范围内， 依据立法目的和公正、合理原则，自行判断行为条件、自行选择行为方式和自由 做出裁判的权力。其实质是司法机关和法官依据相关的法律标准和价值取向实行 裁判行为选择的一个过程，这个权力的核心是以法律为准据，以立法目的和公正、 合理为原则，权力的实现必须建立在一个干净的法律与裁判环境之上，即任何时 候、任何案件、任何条件下，司法机构与司法人员可以完全依据法律规定与立法 精神进行独立裁判。但是由于行政裁量干预的无限度，从政府的层面已经打破了 法律的权威，击穿了立法精神和法律标准，从而以法律层面外的外来者强制性地 行使了司法机关与司法人员的职能，同时以法律体制的身份无限量地行使了行政 自由裁量权。而在人事的层面上，司法机构人员受制于行政机关，面对行政机构 的裁量权而难以自己的职业或职业前途抗拒。由此环境必然导致司法人员的自由 裁量权泛滥，完全可以无视法律的威严和约束，在自由裁量权的名义下行使私权， 完全可以在政府干预裁量下以公权换私权，司法不公自然也就有了滋生的环境和 条件，司法腐败就自然了。三、司法体制改革路径 (一)政法委权属关系重构 根据我国《宪法》规定，法院与检察院为国家独立机构，直接向国际 权力机关人民代表大会和人大常委会负责，也就是说司法机构在法律上是与党政 机关并行，并独立行使职权的国家机构。然而目前我国具体的司法体制是权力机 构并没有监管司法系统的专门机构，不对司法机构具有任何的实质性监管权，包 括最高首长、审判员与检察员的罢免权、否决权，以及质询权等。法院与检察院 除了每年向权力机关报告自己的工作情况以外，所有工作实际上只对政法委负责， 政法委则掌握了包括法院与检察员最高首长、审判员与检察员的任免权，这样就 使法院与检察院从实质上始终无法脱离行政而独立，行政权与司法权也就无法真 正做到分立。因而有必要对政法委权属关系进行改革，予以重构，其改革路径主 要为：一是采取将政法委的隶属关系从党委分离出去，归由人大常委会管辖的方 式，以实现真正的分立。二是采取赋予人大常委会实质性的包括最高首长、审判 员与检察员的罢免权、否决权，以及质询权，以把握人事最直接的方式，使司法 与行政保持一定的距离;三是将政法委的人事任免权变更为实质上的建议权，增 加政法委提出罢免，请求审议权，以及在人大闭会期间，最高首长因故缺位时， 指定代理首长权。

(二)构建法律至上理念与司法权威 法律至上的理念是司法司法能够独立的基础，依法行政则是确立司法 权威的关键，如果政府没有法律至上的理念，不具有依法行政的精神，司法独立 与司法权威都将无法实现，而“人治”与“法治”的根本就是包权与分权。然而在社 会实践中，由于我国“人治”观念经过几千年的发展已经非常根深蒂固，一直到现 代知识社会，不少政府部门、政府官员都习惯于以“人治”观念治理社会，这些官 员首先从思想意识上就排斥“法治”，习惯于长官意志治理。因而司法改革的核心 之一就是必须改革所有政府部门与政府官员的“人治”观念，构建法律至上理念， 这也是十八大以来党中央推行司法改革的基本目标之一。在国家治理理论与实际 中，法律至上与确保司法权威并不排斥政治权威、执政党执政、党的权威，而是 维护执政与党的政治权威的有效支持。它要求的政治权威应当尊重司法权威，在 法治精神指导下发挥政治权威的作用，以避免政治权威干预司法过程。在这个基 础上，政府部门与政府官员应该尊重宪法赋予司法机关的权威地位，司法机关与 司法人员裁判案件的专属权力，并以国家强制力保障其权威地位的。同时，政府 亦应尊重司法的程序性，不以各种形式对司法过程进行挤压和干预，从而予司法以干净的环境。

(三)合理建构自由裁量权 由于法律是典型的先验总结，并有着极为严格的限定，故自由裁量权 的运用亦有着极为严格的限定与适度;又由于对行为的裁判首先取决于对行为性 质的界定，界定结果不同则裁判结果亦不同，故行为性质界定同属于自由裁量权 的范围，而司法是否公正，自由裁量权的适度、科学、合理的运用至关重要，而 且攸关司法体制的完善。因此，要完善司法体制，实现司法公正，必须合理建构 自由裁量权，首先是要在重构司法独立地位、法律至上理念与司法权威的基础上， 实现行政权力包括行政裁量权的退出;其次是司法工作者专业准入制。根据十八 届四中全会精神，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准 入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制 度，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，完善职业保障体系;三 是实行终身追责制，合理慎用自由裁量权。即法官、检察官对所经办的案件裁判 结果终身负责，一旦出现冤假错案，任何时候司法人员都必须承担责任;四是审 判一致制。即除非出现法定情形，必须做到一案法官终审，以确保裁判裁量适当， 客观公正。

作者：李晓梦 来源：商 2015年43期